论超越还原主义的环境司法观自2007年贵阳法院设立“环保两庭”以来,以设立专门环境资源审判机构为中心的环境司法专门化实践已走过十余载,并日渐成为环境法学研究和环境法治实践中的重要议题。截至2018年底,我国已设立各类环境资源审判机构(以下概称“环保法庭”)1271个,部分法院开始探索环境资源案件的集中管辖和归口审理。但由实践情况来看,各类环保法庭的建制极不统一:在组织形式上,有独立审判庭、人民法庭、巡回法庭和合议庭;在审判机制上,有单一审理,民事、行政“二合一”,民事、行政、刑事“三合一”以及囊括执行的“四合一”;在地域管辖上,有基于行政区划的司法管辖,也有跨行政区域的集中管辖。并且,各地环保法庭的设置往往也格局多变缺乏稳定。例如,2014年,贵州将贵阳模式拓展至全省,创建了环境资源审判的“145格局”,除高级法院外,根据大江大河流域及山脉走势在全省选择5家基层法院、4家中级法院跨行政区域管辖环境资源案件;[1]但2017年5月,贵州又决定实行“1919格局”,即在高级法院、全部9家中级法院以及19家基层法院(每个中级法院辖区内选择1-3家)设立环保法庭的环境司法管辖模式。[2]同样作为环境司法专门化起步最早的省份之一,江苏则走向与贵州相反的道路,由此前在全部13个中级法院及32家基层法院设立环保法庭的管辖模式转向以生态功能区划为基础的“9+1”模式,在9个基层法院设置环境资源审判法庭跨区域管辖全省环境资源案件,并在南京市中级人民法院设立南京环境资源法庭,集中管辖上述9个生态功能区法庭审结的上诉案件和本由全省中级法院管辖的环境资源案件。不可思议的是,贵州、江苏两省均宣称是这种变革实现了环境资源审判体制的优化,是环境司法专门化的跨越式发展。这就提出一个亟待厘清的基础性命题:环境司法专门化应当凭借何种标准予以建构?显然,前述环境司法专门化的实践乱象表明这一问题并未得到切实解决,由此使得各地环境司法专门化实践往往是“跟风前进”,或者是受最高法院司法政策的“裹挟”,而非一种自发的、基于环境案件审理需要的内生创新,环境司法专门化犹如无本之木,既可以乘生态文明体制改革的“东风”而兴,亦可因“内忧(根基不牢)外患(无案可审)”而废。因此,现状急切要求我们厘清其法理基础和运行逻辑,为环境司法专门化提供现状评价的标尺和未来发展的指引。一、环境司法的传统逻辑:还原主义司法观(一)还原主义对现代法学的影响和塑造还原主义又称还原论、化约论,其核心要义是认为复杂的系统、事务、现象可以通过将其化解为各部分之组合的方法,加以理解和描述。[3]还原主义的思潮可以追溯至古希腊时期,其代表人物德谟克利特和伊壁鸠鲁提出了被近代科学称之为“宇宙之砖”的原子论,认为世界的本原或万物的始基是无数最小的、不可再分的、不再变化和生灭的,具有不同大小、形状和重量等基本属性的原子(实体),这些原子在虚空中的聚散便构成了宇宙间所有有形和无形的物体和现象,以及各类物体和现象的产生和灭亡。[4]文艺复兴之后,经培根、伽利略、笛卡尔、牛顿等发展,这种“把问题分解为各个部分,然后再按逻辑顺序进行安排”[5]P41的还原主义方法逐渐成为近代科学的基本思维特征,在此思维支配下,科学上呈现出前所未有的简单性,并形成了以机械论、还原论和决定论为核心的近代经典科学世界图景。经典科学最著名的是“钟表”隐喻。这一隐喻集中折射出经典科学的世界图景:整个宇宙是一部如同钟表一样的机器,包括人在内的万物都是宇宙这架机器的部件,是为机械论;时钟可以拆卸、分解,也可以重装、组合,是为还原论;只要掌握每个部件的细节,就可以对时钟的运行作出确定性的计算和预期,是为决定论。[6]P9-10还原主义由此成为经典科学的核心思维,正如美国物理学家卡普拉所总结的,“过分强调笛卡尔的割裂成碎片的方法成为我们一般思维和专业学科的特征,并且导致了科学中广泛的还原论态度——一种相信复杂现象的所有方面都可以通过将其还原为各个组成部分来理解的信念”。[5]P41这种信念和认知模式,虽在今天看来存在诸多不足,却推动了科学在过去四百年的发展。[7]其根本原因在于,近代科学所奉行的经验和理性相结合的还原主义方法论,使得近代科学得以从中世纪神学的束缚中解放出来,实现了“世界的怯魅”。[8]以还原主义为核心的近代科学世界图景也锻造并催生了包括法学在内的社会科学基本的思维方式和视域。这种影响,首先体现在人们试图按照自然科学的范式来重组法学知识,从而使法学从“实践性技艺”走向一门一般的“科学”——法律科学。[9]在近代科学理性主义光芒的照耀下,人们不仅在法学理论上层层分解出自然法与实证法、公法与私法,进而分解为以权利与义务为核心的法律关系,直至还原成作为原子单位的法学概念;在法律实务上亦是进行与法学理论范畴相匹配的体系建构,将法律体系区分为不同的部门法,各部门法之下再层层进行分解,直至还原成作为法律体系最基本细胞的法律规范。十九世纪前后席卷欧洲大陆的法典编撰运动,也是这种理性主义与哲学精神被普遍认同并付诸于立法实践的结果。[10]P213还原主义对现代环境法也产生了深远影响。这种影响主要体现在以下方面:一是将人与自然截然对立,强调自然对人的工具性,注重自然的经济价值而忽视其生态价值,同时,只有在加害行为导致“对人的损害”时才产生归责性;二是沿袭传统部门法范式,将环境法律规范予以分解,并纳入传统的部门法场域之中;三是将整体环境予以分解,首先按照不同环境介质进行区分,制定单行的环境立法;再从空间上按行政区划进行划分,作为环境行政、环境司法的地域基础;四是基于线性决定论,以传统的“危害”概念为中心来应对环境侵害。正是基于这些认知,环境法的独立性饱受质疑,环境法作为“领域法学”的观念逐渐浮现。[11](二)还原主义环境司法观的体现我国当前实行的是以级别管辖和一般地域管辖为基础的司法管辖制度,即按照一定的原则和标准划分上下级法院之间受理第一审案件的分工和权限,以及确定同级法院在各自辖区也就是行政区划内受理第一审案件的区分和权限。[12]这种司法权的配置,很明显受到还原主义思维的影响。首先,现行司法体制是将行政区划作为一般地域管辖的基础,地方各级法院的设置与行政区划基本对应,且司法管辖区划与行政区划高度重叠。如《人民法院组织法》第20条、第22条、第24条在列举高级、中级和基层人民法院的类型时,均是以行政区划作为分类基础。其次,以公私法划分为基础,将法院审判机构区分为各类专业审判庭,甚至进行进一步的细分。新修订的《人民法院组织法》第27条虽不再具体列举人民法院可以设立民事、行政、刑事审判庭,但并非取消分类,而是将设置权限交由法院决定。再次,在个案裁判上,法官根据个案中所涉及的法律关系或纠纷类型,通过层层分解和推演去寻找其请求权基础,从而实现个案的纠纷解决。这种建立在还原主义基础上的司法体制,在处理一般案件争议时并不至于发生大的问题,反倒会有不少优势:从便于管辖、便于诉讼以及便于就地化解矛盾的角度出发,以行政区划作为地域管辖的基础并无不当;法院内部根据案件性质的不同对案件分而审之,本质上也是因为案件适用不同的程序,分而审之有利于案件得到专业和快捷的审理,并有利于统一裁判尺度。故而,尽管近年来司法体制改革如火如荼,却始终未脱离上述框架。以环境污染引发的民事纠纷为例,我国现行立法先是将其划分为公益损害纠纷和私益损害纠纷。公益损害纠纷根据起诉主体不同分成了社会组织和检察机关提起的环境民事公益诉讼以及省级、市地级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼。私益损害则根据加害人的类型或特点分成了所有权纠纷案由下的相邻污染侵害纠纷,海事海商纠纷案由下的船舶污染损害责任纠纷和海上、通海水域污染损害责任纠纷,以及侵权责任纠纷案由下的环境污染责任纠纷。其中环境污染责任纠纷又被进一步细分为大气污染责任纠纷、水污染责任纠纷、噪声污染责任纠纷、放射性污染责任纠纷、土壤污染责任纠纷、电子废物污染责任纠纷以及固体废物污染责任纠纷等七个子案由。在级别管辖上,根据纠纷类型不同,民事公益诉讼纠纷原则上由中级法院管辖,私益诉讼则通常由基层法院管辖。在地域管辖上,相邻污染侵害纠纷和环境污染责任纠纷通常由行为实施地、损害结果发生地或者被告住所地人民法院管辖,船舶污染损害责任纠纷和海上、通海水域污染损害责任纠纷则由海事法院实行专属管辖。沿用传统的司法管辖和案件审理模式来应对环境纠纷,是环境司法专门化实践开展之前我国法院的通行做法,其指导思想可以归纳为“还原主义环境司法观”。二、环境司法专门化对还原主义司法观的矫正及其局限(一)专门化实践对还原主义司法观的自发矫正总体而言,我国环境司法专门化进程大体可以分为三个阶段:第一阶段(萌芽期)为2007年之前,这一阶段的典型特征是与环境执法紧密联系,环保法庭多设在环保主管部门,主要目的在于促进行政非诉执行,基本不涉及环境民事和刑事案件。由于与环保主管部门联合设立环保法庭有违司法宗旨,且环境非诉执行案件数量稀少,这些联合设立的环保法庭很快因为无案可审而被撤销。第二阶段(初创期)为2007-2013年,以贵阳创设“环保两庭”为起点,环保法庭数量迅速增至120余家。这一时期的环保法庭由法院自主设立,以试点环境公益诉讼作为工作重心,并逐渐受到最高法院的关注和认可。第三阶段(发展期)为2014年以来,以最高法院设立独立建制的环境资源审判庭为标志,环境司法专门化开始朝向纵深发展。最高法院也明确提出,高级法院要设立环境资源专门审判机构,中级法院应合理设立环境资源审判机构,个别案件较多的基层人民法院经高级人民法院批准也可以考虑设立环境资源审判机构。受此推动,环保法庭的数量迅速增加到千家以上。环保法庭设立之初,即呈现出对还原主义环境司法观的自发矫正。作为环境司法专门化首倡者的贵阳,从一开始就试图超越传统的司法管辖和审判机制,不仅在地域管辖上将贵阳辖区内的所有环境资源案件指定由清镇市人民法院环境保护法庭(以下简称“清镇环保法庭”)管辖,在审判机制上也是由该环保法庭集中负责环境民事、行政和刑事案件的审理及执行工作。但是,之所以称其为“自发”,在于这种模式并未得到自觉的运用。例如,作为紧随其后的无锡、昆明等地,尽管在审判机制上亦是采取“三合一”模式,但在地域管辖上,仍是采取按照行政区划进行管辖的模式:无锡于2008年4月在中级法院组建环保审判庭,同时在辖区基层法院设立了环保审判庭或者合议庭;[13]昆明于2008年12月在中级法院设立环保审判庭,并在辖区内若干基层法院设立环保审判庭或合议庭,但并非如清镇环保法庭实行跨区域管辖。[14]更为典型的是湖北,2014年12月,湖北省高级人民法院下发通知,在全省128家高级、中级和基层法院均设立了环境保护合议庭。在审判模式上,也并非所有法庭均实行“三审合一”。除前述湖北是明文规定在民事审判庭内设立合议庭外,不少法院尤其是高级法院也是在民事审判庭或者行政审判庭基础上加挂环境资源审判庭的牌子。如湖南省高级人民法院环境资源审判庭与民事审判第三庭实行“两块牌子、一套人马”,该庭主要负责审理知识产权、涉外民商事以及环境资源类的民事案件,且环境资源案件数量几乎可以忽略不计。最高人民法院虽在其发布的司法政策文件中倡导“积极探索环境资源刑事、民事、行政案件由环境资源专门审判机构归口审理”,但其设立的环境资源审判庭最初也仅负责环境资源民事案件的审理和指导工作,直到两年后的2016年4月,才将以环境保护主管部门为被告的第二审、申请再审的行政案件及其业务监督指导工作调整由环境资源审判庭负责,实现民事、行政“二合一”;[15]目前也仅仅是在第三巡回法庭辖区探索民事、行政、刑事的“三合一”审判模式。[16]“贵阳模式”开创的跨区域管辖和“三合一”审判模式并未成为实践中的主流做法。(二)现行专门化改革存在的问题与局限需要说明的是,还原主义司法观并非在所有领域均是作为“改革”的对象。实践中之所以出现对还原主义环境司法观的自发矫正,本质上是因为基于还原主义司法观建构的传统环境司法模式在我国当前的形势下主要受到了诸多挑战。具体表现为:1.基于行政区划的环境司法属地管辖难以突破地方保护主义窠臼地方保护主义一直被认为是推进基层环境保护的最大掣肘因素之一,[17]139原因在于在当前的地方政府竞争背景下,各地政府往往以发展经济作为首要任务,从而使得地方政府在环境保护上往往出现“逐底竞争”的趋向,竞相放松环境监管。[18]而受制于人、财、物等问题,按照行政区划设立的法院往往难以对地方保护主义形成有效的制约。此外,从环境问题的自然属性来看,环境侵害的扩散性特征,使其造成的损害通常不限于一时一地,“行政管理有区划、环境问题无边界”,以行政区划作为环境司法管辖的基础,实际上人为割裂了环境保护的空间维度,使得司法权的配置与生态系统的规律相割裂,导致跨行政区域的环境问题无论是在行政执法层面还是司法层面都不易得到解决。除此之外,将环境司法管辖区域与行政区划相重叠,还使得环保法庭面临着严峻的案源危机。无案可审的窘境可能引发两种结果:在专门化实践较受重视,尤其是设立了独立审判庭的地方,为维持存续,环境司法往往采取“大环境”的概念,不断扩大环保法庭的受案范围,将土地使用权出让、土地承包经营等传统物权纠纷以及失火罪等危害社会秩序的犯罪也纳入受案范围,甚至受理与环境案件完全无关的其他类型案件,从而使得环保法庭出现建制功能与实际运作相脱节的现象;在专门化实践较少受到关注的地方,法院既不愿落于人后或无所作为,也担心出现上述脱节现象,往往采取“进可攻、退可守”的非正式合议庭模式,或者在其他审判庭基础上加挂环境资源审判庭的牌子,由于这些模式通常依附于传统审判庭,环境司法难以成为优先和常规工作,专门化的功能被弱化,最终不了了之乃至被直接撤销。2.程序规则缺失使环境司法专门化面临正当性危机环保法庭仅是法院审理环境案件的组织载体,如果没有特殊的实体利益和程序机制支撑,环境司法专门化就会成为空中楼阁。尽管目前实践中出现了不同程度的“审判合一”现象,但其往往是形式上的“混合”,远未形成独立的环境诉讼程序。因而,尽管环境司法专门化一路高歌猛进,但对其必要性与正当性的质疑也一直未停歇。正如有学者指出的,由于未能立足于环境诉讼“诉之利益”的特性来建立环境诉讼的特别程序,导致司法实践中往往忽视法秩序整体上的协调性以及法规范逻辑上的自洽性。[19]因而,对环境司法专门化而言,重要的是探究环境利益关系能否在传统的司法模式下得到周延地处理。在传统还原主义法律观中,法律关注的是人与人之间的关系,生态环境仅仅被还原、分割为碎片化的客体,人本主义的立法关注的也是“对人的责任”,即以人身、财产权利作为法律制度建构的基点。如果没有造成特定人的损害,则不能进入法律的救济范围。环境法作为应对环境问题而生的新兴法律部门,具有两个层面的涵义:一是主体之于环境的行为,体现为“人—环境”的表象;二是环境之于主体的影响,体现为“环境—人”的实质。由此,环境法在本质上是人与人基于环境媒介而生的社会关系,媒介性决定了其与传统法部门所调整的社会关系具有不同的特性:一是环境法必须因应作为客体和媒介之生态环境本身的属性;二是环境法必须关注客体对于主体的影响以及主体采取的应变之道。当“对人的损害”(私益损害)与“对环境的损害”(公益损害)同时附着在一个行为上,且公益损害是私益损害所必经的阶段(即通常先有不特定多数人的简介损害,严重到一定程度后才会显现为特定人的私益损害),此时,再以传统还原主义的立场,忽视环境损害的二元性和环境利益的复合性,只关注特定人的私益损害,并将之分为民事案件、行政案件和刑事案件进而由传统三大审判庭分而审之,就会出现难以融通的问题。3.还原主义司法观导致环境司法权的配置错乱与功能混淆从我国现行学理研究和法律实践来看,环境诉讼被分解为私益诉讼与公益诉讼,每一项下又被分解为民事诉讼与行政诉讼。传统司法侧重于从利害关系人角度出发对特定人的人身、财产损害进行救济,尽管私益诉讼间接上也能发挥一定的公益救济功能,但其直接指向目标却非公益保护。故晚近以来,环境司法的方向便是超越利害关系人理论的限制,拓展原告资格,建立环境民事、行政公益诉讼制度。但这种指向同一损害本身的各种救济制度,本身就是还原主义司法观的体现,业已引发各种主体在原告资格和适用程序上的冲突。例如,如前所述,针对污染环境或者破坏生态行为对环境本身造成的损害,现行立法和改革文件分别确立了环境民事公益诉讼制度和生态环境损害赔偿制度。最高人民法院认为由省级、市地级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼是不同于环境民事公益诉讼和普通环境侵权责任诉讼的一类新的诉讼类型,[20]但由表1可以看出,除了提起主体及诉讼程序有所差别外,对于适用情形、责任形式以及赔偿范围等关键问题,环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼均高度趋同。这就造成针对“同一生态损害”,至少有三类主体成为潜在原告。尽管最高人民法院在《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》明确了省级、市地级政府的优位地位,但并未回应政府对生态环境损害同时具有行政执法权和民事索赔权引发的法理和实践争议,[21]且引发了生态环境损害赔偿诉讼究竟是私益诉讼[22]、公益诉讼[23]还是国益诉讼[24]的理论纷争。其症结是,受制于还原主义司法观,生态环境损害救济的制度设计“只见树木、不见森林”,未能从系统和整体的角度考察生态环境损害在现行法体系和法秩序中的地位。表1环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼比较三、超越还原主义:重塑环境司法专门化的法理基础尽管现行环境司法专门化实践试图着力构建审判机构、审判机制、审判程序、审判理论以及审判团队“五位一体”的专门化机制,但对于何谓“专门化”、为何“专门化”等关键问题,无论是学理还是实践都尚未给出令人信服的结论。其原因在于,我国环境司法专门化缺乏一种“理想类型”,这种理想类型既可以评价现状,也可以为环境司法专门化的发展提供指引。正是因为缺乏这种“理想类型”,各地环境司法专门化实践往往是“跟风前进”,虽在短时期内迅速增至千余家,但发展并不平衡。最高法院多次倡导的要实行跨区域集中管辖和“三合一”专业化审判机制,也始终未能为各地所遵行;最高法院在2014年提出的要求各高级法院要设立环境资源专门审判机构,截至2019年6月也仅有23家高级法院设立,且不少法院仍未实现环境案件的归口审理。[25]这种实践乱象,恰恰表明环境司法专门化存在法理基础不牢、制度设计不顺等问题。环境司法专门化若要健康、持续发展,就需要重塑法理基础,理顺制度逻辑。单纯以环境问题严峻、环境纠纷多发、环境执法孱弱、环境案件特殊等为理由来证成环境司法专门化的正当性,很难具有说服力。环境问题再严重、环境纠纷再多发,均可以通过传统审判庭进行审理;环境执法疲软,也并不能推导出需要由司法来代行执法的结果。稍许能够成立的理由是环境案件的专业性和复杂性,理论与实务多将之归纳为环境问题的科技性、因果关系的复杂性等,但这些问题也并非在传统司法体制下不能得到解决。环境司法专门化法理基础的重塑,只能另辟蹊径,超越还原主义思维,从系统与整体的角度去探索环境司法专门化何以可能与可行。环境司法专门化的建构之所以需要超越还原主义,取决于环境法本身与还原主义不相兼容的特质。环境法作为调整因环境问题而生的社会关系之法律部门,决定了法律理性的建构离不开对作为其学科基础之科学理性以及作为其生存土壤之社会结构的深刻把握,同时需要估计司法本身的运作逻辑。因此,环境法的制度建构,必须实现生态理性、社会理性与司法理性的高度契合,环境司法专门化亦不例外。探寻环境司法专门化的法理基础,需要从科学层面考察环境问题的致害机理,从社会层面考察转型中国的社会结构,从法律层面考察司法本身的建制功能。(一)环境司法专门化需要回应生态系统的内在规律生态理性意味着环境法作为高度科技关联之法部门,必须体现科学规律尤其是环境科学和生态学规律,其法律构造必须遵循和建立在自然规范(法则)的基础之上。[26]建立在还原主义基础上的传统法律体系,虽挽救了一些“树木”,但整片“森林”——无论是字面还是隐喻上的,却在不断消失。[27]究其根源,在于这种碎片化的规范模式,难以有效应对具有整体性、扩散性、交互性、复合性、不确定性等特性的环境问题。主要表现为两个方面:一是基于生态环境的整体性与系统性,建立在行政区划基础上的属地管辖不具有天然正当性。生态环境的整体性和系统性,决定了环境问题具有典型的时空大尺度性,与传统加害行为相比,环境侵害往往不限于一时一地,不会局限于行政区划的边界。这意味着,按照行政区划确定环境司法管辖,虽然便利当事人诉讼和就地化解纠纷,却不一定能够解决环境问题的空间溢出问题,使得同一行为因地理区划上的人为分割难以得到整体、系统的解决。二是基于环境问题的复合性与交互性,将环境纠纷分割为民事、行政、刑事纠纷并由不同审判庭分而审之的诉讼模式不具有天然正当性。污染行为的复合与交互特性源于一般环境的整体性与多个介质环境的迁移性。由于多介质环境的存在,污染物并不总是呆在它最初排放出来的地方,而是通过各种物理、化学和生物过程进行跨环境介质边界的迁移。[28]这种复杂性使得环境案件呈现出典型的整体与多元特征,同一加害行为可能同时引发“对人的损害”(私益损害)与“对环境的损害”(公益损害),侵害不同的权益(人身权、财产权、环境权),触发不同的责任(民事责任、行政责任、刑事责任),适用不同的诉讼(民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼、公益诉讼)。这就对通常仅处理单一冲突的传统审判庭提出了挑战,造成司法资源的极大浪费,也不利于环境案件得到周延地处理。既然还原主义理念指导下的属地管辖和分庭审判在应对环境纠纷上并不具有天然正当性,反倒容易受到地方保护主义影响、造成司法资源浪费,作为环境司法改革目标的环境司法专门化首先就需要回应生态环境的自然属性和环境侵害的科学机理,建立与行政区划适度分离的司法管辖制度,并实行程序上的整合。但何为“适度”、如何“整合”,单纯在生态理性层面还难以得到解决,尚需进一步考察其他因素对环境司法的影响。(二)环境司法专门化需要回应转型时期的社会结构社会结构是社会学中的一个概念,一般是指社会诸要素按照一定的只需所构成的相对稳定的相互关系网络。[29]在法社会学视野中,社会结构被认为是影响司法运作和纠纷解决的重要因变量,“在社会空间中对法律案件的任何分析,如果不考虑案件在社会空间中的位置与方向,都将是不完整和不充分的”。[30]P104-105照此逻辑,环境司法专门化同样不可忽视社会结构尤其是政治、经济因素对司法功能的影响与塑造。以晋升激励和财政约束为特征的治理模式被认为是理解中国经济持续高速增长的关键线索之一,也被认为是导致地方环境监管困境的主要原因。[31]在晋升激励理论看来,地方政府官员处于一种逐层竞争的晋升竞标赛之中,晋升锦标赛是一种强激励的形式,政府官员的晋升高度依赖于一些可测度的经济指标,从而激励其追求地方经济的快速增长;但在政府职能呈现多维度和多任务特征时,晋升锦标赛促使地方官员只关心可测度的经济绩效,而忽略了许多长期的影响,如环境保护。[32]辅之以财政分权造成的事权与支出责任不相匹配的情况,地方政府处于财政压力,也会选择优先发展经济。[33]晋升激励与财政分权的共同作用,不仅造成地方政府环境监管能力的严重不足,还可能导致其放松监管,甚至出台“土政策”对污染企业进行挂牌保护,从而陷入“逐底竞争”的境况。[18]而在基于行政区划确定的环境司法管辖模式下,由于地方法院的编制、人事和经费都依赖和受制于地方党政机关,在环境优先尚未成为地方政府的价值取向前,地方法院很难摆脱地方保护、行政干预和环境诉讼“主客场”等问题,导致环境诉讼因受理难、审理难、判决难、胜诉难、执行难而出现逆向选择效应,人们在遇到环境纠纷时不愿诉诸司法。因而,尽管环境纠纷日渐增多,环保法庭却一再出现“无米下锅”的现象,不得不一再扩大受理的案件类型,甚至将土地、林权等普通物权纠纷也纳入受案范围。由此,破除环境保护上存在的地方保护主义,破解环境诉讼的“主客场”问题,应当成为环境司法专门化的建制目标和正当性支撑。(三)环境司法专门化需要回应司法本身的建制功能美国学者达玛什卡认为,世界各国的司法可以抽象为纠纷解决型司法和政策实施型司法两种“理想类型”,前者存在于回应型国家模式下,国家主要充任守夜人角色,目的是维护社会自生自发形成的秩序,因而法院的功能是为社会解决纠纷提供一个平台;后者存在于能动型国家模式下,国家积极追求以某种理想信念来改造、型塑社会,法院与其他国家机关一道肩负着实施国家政策的功能。[34]P126-234但既然这两种司法称之为“理想类型”,意味着“任何现实存在的制度都不可能完全复制这种纯粹模型的所有特征”,[34]P126换言之,任何国家的司法都不只是单纯的纠纷解决或政策实施,而是二者的混合,区别只是在于重心不同而已。我国环境司法明显具有政策实施的特征。贵阳“环保两庭”的设立,直接动因就是为了应对“两湖一库”爆发的蓝藻事件,在成立和运行上更是具有政策实施型司法的典型特征:环保“两庭”从立议到挂牌成立仅用了68天,其背后离不开最高法院、贵州高院以及贵阳市委的强力支持;环保“两庭”成立之后,不仅实行跨区域管辖和“三审合一”,还与市环保局、两湖一库管理局、检察院等部门建立了执法协调机制,提前介入到环境污染事件中,主动参与环保行政部门的调解工作,主动向污染者或环保行政部门发出法律建议意见书等,同时创设性的建立了环境公益诉讼制度、诉前禁令等制度。[35]最高人民法院发布的与推进环境司法专门化有关的政策文件也突出反映了政策实施的诸多特点,即环境司法的目标是为服务与保障国家的基本战略;环境公益诉讼和生态环境损害赔偿制度改革等推进也反映了公益诉讼“国家化”的特征。[36]综上,从生态理性看,由于作为法律客体的“环境”之上同时附着了生存价值、经济价值、生态价值、美学价值,导致环境侵害利益具有典型的复合性和交互性,传统审判模式往往只关注到其中的单一价值,且又是建立在基于行政区划的司法管辖之上,是典型的还原主义司法观,难以实现对环境案件的有效处理;从社会理性来看,我国在转型过程中面临的地方政府竞争,使得地方保护主义成为环境保护的一大障碍,这种地方干预也会消解环境司法的功能,故跨区域管辖就成为环境司法专门化的内生需求;从法律理性来看,我国环境司法承担了实施生态文明战略的重任,需要秉持一定的能动性,但司法最直接的功能又是纠纷解决,仍需关注如何通过依法独立、公正行使审判权来推动公共政策的形成。环境司法专门化的规范构造,需要实现这三重理性的契合,以回应环境司法的“理想与现实”:在理想层面,“专门化”必须因应环境问题的扩散性与交互性对审判组织和审判程序提出的整合要求;在现实层面,“专门化”必须回应环境保护领域存在的地方保护主义与环境诉讼难的现状。四、“三重理性”契合下环境司法专门化的“表”与“里”环境问题的特性以及由此对法律提出的特殊建构需求,是催生环境司法专门化的重要原因。这意味着,环境司法专门化不能只从设立专门审判机构的角度加以考虑,机构设置为“表”,程序整合为“里”,环保法庭只是环境司法专门化的组织载体,需要服务于如何公正、有效处理环境案件这一目标,否则环保法庭设置犹如无源之水,难以持续。环境司法专门化的稳步推进,需要超越还原主义,综合考虑生态规律、社会现实、司法逻辑等因素,从“表”与“里”两个层面加以推进。(一)“表”为外观:环保法庭如何建制?建立与行政区划适度分离的司法管辖制度已经成为理论和实务的共识。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施”。最高人民法院发布的《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》将“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”确立为七项重点任务之一,并明确提出“构建普通类型案件在行政区划法院受理、特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局”,同时要“改革环境资源案件管辖制度,推动环境资源审判机构建设”。最高人民法院同年发布的司法政策中也明确提出,要“逐步改变目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式,着眼于从水、空气等环境因素的自然属性出发,结合各地的环境资源案件量,探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构,实行对环境资源案件的集中管辖”。这些文件,为环保法庭实行跨区划管辖指明了方向。从实践来看,跨区划管辖大致有以下几种做法:一是在设区的市级以下实行跨区域管辖,如江苏省在进行“9+1”模式改革前,是在每个中级法院辖区内选择1-3家基层法院设立环境资源审判庭或在行政庭内设立合议庭的方式跨区域管辖全市的环境资源一审案件。二是在设区的市级实行跨区域管辖,如贵州在建立“1919”模式前,是将11个中级法院辖区内的环境资源案件指定由4家中级法院管辖和5家基层法院集中管辖。三是在省级以下实行跨区域管辖,如江苏目前设立了南京环境资源法庭,为南京市中级人民法院组成部门,并按流域指定9家基层法院设立环境资源法庭,跨区域管辖环境资源案件。四是在部分区域设立专门环境资源法庭实行跨区域管辖,如湖南依托基层法院设立了东江湖、湘江、洞庭湖环境资源法庭,跨区域管辖涉水一审案件。五是依托铁路运输法院等专门法院实行跨区域管辖,如上海铁路运输法院跨区域管辖全市环境资源刑事案件以及部分区域的民事、行政案件;甘肃依托矿区人民法院设立兰州环境资源法庭,跨区域受理环境公益诉讼及行政案件;湖北在武汉海事法院设立环境资源审判庭,管辖省内长江干线及支线涉水公益诉讼及一审民事案件。除此之外,湖北还在积极推动在武汉设立长江生态法院,统一行使长江流域11个省市环境资源案件的管辖权。[37]由此可见,跨区划管辖已经成为各地推进环境司法专门化的共通做法,区别仅在于司法管辖与行政区划的“分离度”。总体而言,跨区划管辖需要综合考量如下因素:如何回应生态规律、如何破除诉讼主客场、如何平衡案件数量以及如何有效化解纠纷。生态规律意味着需从环境介质的自然属性出发来考虑跨区域管辖,可以将流域或者生态功能区划等作为跨区划管辖的自然基础。然而,单纯考虑自然属性并不利于确立跨区划管辖的边界,尽管边界越大越有利于减少地方干预并集聚案源,但这种跨区划管辖也会引发一些问题,例如会增加当事人的诉讼成本和法院的办案成本,或阻却当事人通过诉讼解决的纠纷的积极性,也使得原本依托当地党委政府化解矛盾的纠纷解决机制逐渐被打破,一些案件虽作出了裁判,但矛盾并未得到实质化解。[12]由此,跨区划管辖的“适度”标准,宜限定在省内跨设区的市级层面,可以视国土面积、纠纷数量、功能区划等情况在省级区划内指定1-2家中级法院和若干基层法院设立专门审判庭,实现对环境资源案件的跨区划集中管辖。同时,为了统一裁判尺度,跨区划法院应当对辖区内同类案件具有排他性管辖权,不宜实行跨区划管辖和普通管辖长期并行的体制。此外,由于跨区划管辖的基础取决于案件是否特殊、重大、跨行政区划或者易受地方干扰等因素,对于环境司法而言,如果环境纠纷与一般纠纷并无实质差异,不具有扩散性、不易受到地方干扰,则不宜由跨区划法院进行管辖,否则就难以抵消跨区划管辖带来的诉讼成本增加、纠纷化解难等问题。(二)“里”为内核:环境案件如何审理?除了跨区划管辖外,环境司法专门化的另一重大任务是推进审判机制的革新,即将环境资源民事、行政、刑事案件均交由环保法庭归口审理。但是,从实践来看,这些归口审理很大程度上停留在形式上的“混合”,除刑事附带民事诉讼、刑事附带民事公益诉讼以及个别地方出现的行政附带民事公益诉讼外,多数案件仍是按照传统规则和程序进行审理,并未达到节约司法资源、周延处理环境纠纷的目的。在涉及同一行为触发多种责任的背景下,还原主义的审判机制已经引发衔接和适用上的诸多问题。以环境公益纠纷为例。从发生学上讲,作为晚近兴起的现代性诉讼类型之一,环境公益诉讼着力解决的是传统制度所无法周延保护的公共利益主体缺位问题。此类诉讼不是另行设立一套与传统诉讼机制平行的管道,更不是对传统诉讼渠道的替代,而仅仅是作为政府执法机制和传统诉讼机制难以有效保障社会公共利益时的补充,这就要求公益诉讼需在公私法融合的背景下进行整体考察。但是,从目前确立的公益保护机制来看,仍然呈现出浓厚的还原主义色彩:首先是区分民事公益诉讼和行政公益诉讼,其次将民事公益诉讼再依据原告主体不同分为社会组织提起的环境民事公益诉讼、检察机关提起的环境民事公益诉讼以及市地级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼。这种分类可能引发的问题是,鉴于保护和改善环境是地方各级人民政府的法定职责,政府及其职能部门拥有广泛的行政权力来预防和矫正违法行为,在发现环境公益受损时,可以综合采用行政命令、行政处罚和行政强制措施来进行应对,并在相对人不履行义务时申请法院强制执行。如果行政机关不履行或者不正确履行法定职责,则可以通过行政公益诉讼进行监督。照此逻辑,民事公益诉讼只有在行政权穷尽仍存在显著的环境损害时方有适用的空间。但从目前的适用规则来看,环境民事公益诉讼是与行政执法程序并行的制度;民事公益诉讼的提起也无须考察是否以行政公益诉讼为前提;生态环境损害赔偿诉讼更是直接将行政执法程序和行政索赔程序加于同一行政部门。这一制度安排,业已引发适用上的困难。有鉴于此,环境司法专门化不仅是要将环境资源案件归入到专门审判机构审理,更重要的是建立起针对复合型纠纷的特别程序,以回应环境问题的整体与交互特征。主要表现为以下几个层面:(1)同一行为同时损害环境公益与私益的,受害人和公益代表者可分别提起私益诉讼和公益诉讼,同时诉讼的,受害人可以申请中止审理私益诉讼,待公益诉讼审结后再继续恢复审理,并对公益诉讼裁判作出有利于受害人的单向扩张。(2)同一案件同时涉及行政不作为与企业违法的,应当通过行政公益诉讼督察行政机关履行监管职责,不宜提起行政附带民事公益诉讼或刑事附带民事公益诉讼,以尊重行政权与司法权的职权界分。(3)同一损害同时满足环境民事公益诉讼或者生态环境损害赔偿要求的,基于磋商的替代性纠纷解决机制属性,赔偿权利人在启动磋商时,应予以公告并通报检察机关和跨区划管辖法院,检察机关不能再提起刑事附带民事公益诉讼或者民事公益诉讼;符合条件的社会组织提起诉讼的,跨区划管辖应当裁定中止审理。五、结论总体而言,各地环境司法专门化的发展增强了环境法的实践品格,使环境法逐渐由“纸面上的法”走向“行动中的法”,但在建制、管辖和程序等方面仍存在诸多不一致的地方,极大影响司法体制和裁判的统一,进而遮蔽了环境司法专门化的正当性。尽管学界对该议题的研究逐渐深入,但很大程度上仍停留在合法性与必要性的讨论,或是对环保法庭设置模式的考察,鲜少涉及对环境司法专门化何以正当的论证,这就使得环境法专门化缺少坚实的法理基础,未能充分发掘其承载的价值与存在的必要。体现在实践中,即为各地环保法庭的设置往往变动不居、形态各异,甚至出现罔顾法理和制度逻辑随意创新的情形。在此背景下,探究环境司法与传统司法的界分标准就显得尤为必要,而还原主义为这种界分提供了一种可能的路径:传统按行政区划确定地域管辖并由不同审判庭分而审之的案件处理模式,虽具有便利诉讼、便于案件调解等优势,却难以克服诉讼主客场、诉讼资源浪费以及裁判不统一等问题,因而需要超越还原主义,以一种整体、系统的理念重新审视环境司法专门化,实现生态、社会和法律“三重理性”的契合,克服司法在应对环境问题的“碎片化”。就目前而言,较为可行的方案是,在建制形式上,综合考量生态系统的自然属性与案件分布、交通条件等社会禀赋,合理确定司法管辖与行政区划的“分离度”,在全省范围内选择少量基层法院和1-3家中级法院集中受理环境资源案件,并视情形实行巡回审判;在审理程序上,根据“普通案件在行政区划内法院审理、特殊案件在跨区域法院审理”的改革思路,厘清环保法庭的受案范围,将与普通案件并无二致的资源权属等纠纷排除在外,重点建立同一行为触发不同责任的沟通与衔接机制,探索在一个程序内解决多元利益受损的审判机制。同时,基于现行诉讼体制和程序仍然建立在还原主义基础之上,需要出台《环境诉讼特别程序法》对管辖、审理、证据、保全、执行等进行规范,以实现环境司法专门化的建制目标。参考文献：[1]贵州率先成立省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