【建立省级统筹的城郊失地农民基本养老保险制度的必要性研究】个人基本养老保险[摘要]随着失地农民规模的不断扩大,城市化的急速推进,城郊失地农民问题越来越严重,尽管各地市在建立失地农民养老保险制度上进行了一定的探索,但是存在层次低、覆盖低、待遇少诸多问题,因此有必要探索建立省级统筹的城郊失地农民基本养老保险制度,成为保障失地农民的基本生存与发展的保障,为农民市民化提供基本保障,适应新型工业化、城市化的客观要求,建设社会主义和谐社会的需要。[关键词]省级统筹城郊失地农民养老保险社会保障必要性据不完全统计,我国现有有4000多万成为“务农无地、就业无岗、创业无资金和政策优惠、社保无份、发展无资源”的“无产化农民”,并且现在仍以每年200万至400万人的速度在激增,预计至2030年,更有人计算失地农民将达到1.8亿人,城郊失地农民将超过1.2亿人,其中将有8000多万人处于既失地又失业的状态。至今没有建立完善的安置政策和社会保障体系,积累了大量的失地农民问题,成为“三农”新问题和城市化的障碍。一、现行城郊失地农民的基本养老保险制度的现状尽管各地都在探索城郊失地农民养老保险制度,但是存在缺少整体考虑和长远打算、政策措施均不配套、方法途径各不相同、标准设置互不统一等诸多问题,给今后的制度衔接和政策过度带来了许多困难。表现为以下几个方面。一是“土地换保障”没让土地征用补偿与安置政策的实质性变化。现行征地补偿制度缺乏科学的、合理的依据。目前“土地换保障”,基本社会养老保险基金中由土地安置费中扣除形成的基础部分,水平较低,甚至有的地方用提供基本社会保障的办法代替经济补偿,名为社会保障,实为自我保障,对农民的利益造成更大的侵害。各种各样的城郊失地农民的养老保险政策,在范围对象、资金筹集和管理、缴费标准和待遇支付、政府与集体的责任、具有很大的随意性,相互矛盾与冲突。政府,尤其是地方政府本身存在寻租行为和拥有巨大的土地经济利益,因而缺乏改革现行征地制度的动力。二是社会统筹层次低,政府责任不够,基金缺口比较大,省级各市县之间互助互济性不强。政府、集体和个人三方缴费原则,政府仅限与市县政府,财政能力自然有限,无法保障资金的财政供应,但是土地收益却主要在省市县三级政府之间分配;集体往往只包括村集体,不包括乡镇或街道,但是乡镇或街道却参与了土地补偿费的分配。各县市城郊失地农民的基本养老保险中,尽管大多数地方强调政府的责任,基本没有政府财政“兜底”的硬性规定;政府出资的不多,统筹账户资金到账率低;而政府资金的本质是土地价值款的一部分。各地的社会保障以解决眼前困难为重,减少征地的阻力和稳定失地农民的情绪,具有明显的临时性和应急性。三是社会立法严重滞后,政府对失地农民养老保险制度的建设存在矛盾心里。失地农民的基本养老保险制度主要由各级地方政府部门的规定和业务型文件指导,要靠领导的认识和喜好来推动,不具有法律的强制性,各地法规中均列出失地农民自愿参保。政府强制要求失地农民参保的仅占8.3%。政府没有在政策的价值上给于失地农民以市民的认同和待遇,拒斥他们的市民权利。探索建立失地农民养老保险制度的实践进展极其缓慢,即使东部沿海地区在征地一二十年了,也还只是停留在探索阶段。四是城郊失地农民的基本养老保险的水平太低,养老保险给付额固定,没有相应的缴费激励机制,无法保障失地农民的基本生存和弥补征地造成的利益损失。各县市的失地农民养老保险中,60%的为220元左右,有的地区失地农民的养老金待遇低于100元。缴费标准及费用的确定与计算缺乏科学性,大多按照最低生活保障金标准来确定,而不是按照城镇职工基本养老保险标准计算,也不是按照失地农民市民化的生活水平需要设计。五是城郊失地农民养老保险没有相关的基金保值与增值机制,管理难度较大,监督机制缺乏。虽然大多数地方的失地农民养老保险基金进入财政专户,专款专用。但其主要以银行存款方式保值,既不购买国债,也不用于市政基础设施建设投资和其他投资,其保值都成为很大的问题,更无法增值。农民的征地问题牵涉到农业、国土资源、财政、民政、劳动和社会保障、城市规划、金融等多个部门,在被征地农民养老保障的管理上也相应会牵涉到上述相关部门。在具体实施中做好相关部门的整体联动,强力合作工作较难。从监督管理机制上看,普遍缺乏对资金运营及监督管理的明确而容易操作的规定;政府集管理、经营、监督等多种角色于一身;负责失地农民养老保险管理者的专业性不强。因此,管理成本较高,监督机制严重缺乏,专项基金被挤占、挪用、贪污等事件时有发生。六是参保对象确定不科学。大多数市县是在2000年后才着手建立失地农民的基本养老保险,主要对象是此后完全或绝大部分土地被征地的农民,以村为单位参保。而部分征地的农民,无法以户为单位参保;往往拥有土地承包权的失地农民才能参保;符合年龄段内的失地农民才能参保,而最需要保障的“超转”老年人只能享受最低生活保障;没有做到征地后失地农民即参保。各地已经建立失地农民基本养老保险制度的,失地农民参保比例只有20%~60%,目前总体上只有25.6%的失地农民参加了养老保险;有近60%的失地农民对当地的养老保险不满意(史先锋,2007)。失地农民的养老保险模式和方式过多,不利于体现社会公平和保护失地农民合法权益。七是城郊失地农民的基本养老保险筹资困难,基金存在空账隐患。首先是各地政府的财政投入普遍存在不到位,无法兑现的现象。其次集体缴费难,征地补偿款发放后难以再让失地农民缴纳。第三,失地农民个人缴费负担较重,每人5000元~20000元一次性补缴费用让农民无法承担,甚至土地安置补偿费发放不到位。对于未老年的失地农民“续缴”更加困难,没有稳定、较高的收入。在现有土地补偿制度及补偿标准偏低的情况下仅靠数万元的土地安置补偿费失地农民连目前的生活都难以保障。让失地农民用其为将来的养老缴费有失合理性。杨翠迎认为,“失地农民养老保险主体资金来源于土地价值款,而在对其进行利益分配后,再由各利益主体上缴,不仅资金收缴效率低,”而且也会造成资金收缴困难。八是与城镇基本养老保险的关系不明确,缺乏有效的衔接机制。目前已建的失地农民养老保险制度基本上都是独立运行的,其参保对象、缴费标准、缴费年限、享受水平、激励机制、运作管理体系、政府责任等都与城镇养老保险制度不一致。各县市的失地农民养老保障制度的方法都不一致,不同时期和不同地区的失地农民养老保险的政策都不一致,不利于城乡一体社会保障制度的实现,也导致其支付额较少和保障水平低,基金规模较小,运行范围有限,抵御风险的能力弱。潘诚和张鸿雁从经济学、保险学、城乡一体社会保障制度和城市化四个方面证明了为失地农民建立一个独立的社会保障体系,在理论和实践上都存在缺陷。失地农民是城市化的产物,单纯失去土地并不是真正的城市化,只有将他们纳入城镇社会保障体系,对失地农民与城市市民一视同仁,才能增进失地农民对城市化的认同。二、建立省级统筹的城郊失地农民基本养老保险制度的必要性城郊失地农民的基本养老保险问题是关系到工业化、城市化、市民化和社会现代化进程中的关键一环,处理不好会对整个现代化进程和社会稳定产生重大影响。一是保障失地农民的基本生存与发展的保障。土地是农民的安身立命之本,是最基本的生活来源和稳定的最低生存保障。现有的土地替代物无法发挥应有的作用,一次性货币安置对失地农民的未来生活保障缺乏长远考虑,征地补偿标准普遍较低,较少,发放不到位,一般只能维持4~6年的基本生活开支;补偿费用的不合理使用,往往将土地补偿费花费在住房、子女婚嫁和日常开支,无法用于创业和发展,都使得货币安置无法起到基本养老保障的作用。失地就失去了兼业的经济基础,就业培训的低效与无效、对象有限,失地农民自身的文化素质低和技术能力有限,就业困难、不稳定,没有社会保险和福利,被排斥在城镇职工基本养老保险制度之外,得不到基本养老保障。村集体尽管从征地中获得相当大的一笔资金,但是往往被用于发放村干部工资和日常支出,投资收益低,发展不足,损失比较多,同时还会被贪污、挪用、挤占,集体和社区无法为失地农民提供基本的养老保障。因此必须由政府强制建立高层次统筹的失地农民社会保障体系,解决其基本生存与发展问题。二是应对老龄化社会和养老保险需求迅速增长的要求。1990年~2007年,中国农村60岁及以上的人口占8.17%,城郊失地农民中老年人口达到570多万人,到2030年将达到980多万人。人口的平均寿命在延长,加快了城郊人口的进一步老龄化。中西部地区约有60%的失地老年农民生活十分困难。社会经济的发展,近2亿进城务工的农民和城乡人口流动的加速,在一定程度上加剧了农村人口的老龄化。计生政策的实行,家庭的小型化,传统养老观念的弱化,进一步弱化了家庭的养老功能,失地农民无法依靠最经济、有效的、安全的家庭养老模式。农村不仅是中国老年人口最高的地区,也是老龄化程度的地区,而城郊失地农民的养老面临更为严重问题;同时城郊是失地农民受市民和政府征地的影响,对政府主导的基本社会养老保险意识和需求大大提高。如不建立城郊失地农民基本养老保险制度,将无法满足城郊失地农民养老保险的迫切需要,难以化解城郊人口老龄化对社会稳定和构建和谐社会的影响。但是我国农村养老保障的制度建设仍然没有真正破题,成为社会保障制度改革创新的最大难题,而城郊土地征用为建立农村基本养老保险提供了难得的契机。三是破解“三农”问题的战略需要和农民市民化基本保障。“三农”问题是中国现代化面临的最大难题,而解决“三农”问题的关键就是减少农民,即农民的市民化。建立政府主导的失地农民的基本养老保险,成为破解“三农”问题的重要政策选择,也是统筹城乡发展对城郊失地农民群体的具体落实。只有真正使失地农民享受市民的各种权利,解决基本养老保险在内的各种基本社会保险,才能为农民市民化提供基本的保障,避免成为“既被农村遗弃又被城市排斥的‘双边缘’”群体。否则会增加农民市民化的困难和风险,无法消除城郊失地农民的被剥夺感和身份地位的不一致性,阻碍其市民化进程,甚至会导致失地农民城市化和市民化的倒退。四是发展新型工业化、城市化的客观要求。目前,我国正是经济和城市化快速发展的关键期,2004年我国城市化水平为41%,未来20年,我国城市化将以每年一个点的速度增长,这必然带动城市的扩张。在实行严格耕地保护制度,合理规划利用土地的前提下,城市近郊农民的土地纳入城市总体规划成为必然,城郊农民终将失去土地融入城市。妥善解决失地农民的生存与发展问题,为他们提供就业、养老、医疗基本保险制度是推进城市化健康发展的重要举措,是缓解工业化和城市化进程中社会矛盾的一种重要手段。只有通过建立省级统筹的城郊失地农民社会保障制度,才能更客观反映出当前以征地为主导的城市化经济成本与社会成本,能够更大限度地抵御现代工业经济发展所带来的各种风险,解除了劳动者的后顾之忧,极大地调动和发挥劳动者的劳动积极性,减少城市化的最广大参与者对城市化的抗拒与阻力,进一步促进社会生产力的发展;走上工业反哺农业,城市支持农村发展新型工业化道路,而新型工业化要求改变过去靠牺牲农民利益和农业积累发展经济的道路;促进人口合理流动与优化资源组合。五是建设社会主义和谐社会和小康社会的需要。现阶段是我国全面建设小康社会与和谐社会,推进社会主义现代化的重要战略机遇期,必须加快建立健全基本社会保障制度。目前已经建立起一套城镇基本养老保险制度体系,而农村基本没有建立基本养老保险制度,其中失地农民失去了赖以生存的土地,其养老等社会保障制度的建设显得尤为重要和紧迫。没有高层次、高水平的城郊失地农民养老保险制度建立健全,他们生活保障的长效机制无法形成,容易使其陷入贫困和形成被剥夺感,产生对政府和社会的不满,加大潜在的社会风险,必将影响社会稳定。建立省级统筹的城郊失地农民的社会基本养老保险制度,有利于深化经济体制改革,建立和完善社会主义市场经济体制,减少社会冲突和矛盾,为经济的发展创造良好的社会秩序。这从西方发达资本主义国家实行养老保险制度,对协调和缓解社会各方面矛盾,促进社会稳定和经济发展的实践结果得到有力的证明。而我国的失地农民问题日益严重,国土资源部的资料显示:2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地问题,占信访接待部门受理总量的73%,其中有87%反映的是征地补偿安置问题。六是缩小贫富差距,解决城乡差距的基本途径。城市化应该有利于农民富裕,有利于缩小贫富差距、城乡差距,而不应该产生新的社会不公。建立省级统筹的城郊失地农民的社会基本养老保险能够防止城郊失地农民的贫困,改善生活质量,提高福利水平,防止他们在城市化过程中被动边缘化,成为新的弱势群体。这也是一些省份在取消城乡二元户籍制度后,又一个迫切需要解决的问题。七是保障城郊失地农民基本权利,维护社会公平、公正的基本要求。失地农民虽然身份与户籍上变成了市民,但是他们却没有获得相应的各种社会权利,保障他们享有市民同等的基本社会养老保障权就成为失地农民享受市民权的重要形式之一。也是他们享受宪法赋予的生存权和发展权的表现,对土地拥有30年的使用权、承包经营权、受益权等土地财产权利的农民。而失地让他们失去了基本的知情权、发言权、一定的参与权、必要的谈判权、最后的反对权和必须的监督权,甚至申诉权都受到各种限制,权利被极大的剥夺;也导致他们失去了基本的财产权、就业权、基本生活保障权、发展权。只有为其建立包括基本养老保险在内的省级统筹的基本社会保障制度才能维护基本的公平与公正,才能维护失地农民与非失地农民之间、失地农民与市民之间与城乡之间等公平与公正。即使是出于公共利益目的征用土地,失地农民除了提供土地的义务之外,不应该承担公平负担原则之外的额外负担。更不用要他们承担工业发展和商业开发的成本。八是政府提供基本人权的体现,是其义不容辞的责任。温家宝认为:“公平正义就是要尊重每一个人,维护每一个人的合法权益,在自由平等的条件下,为每一个人创造全面发展的机会。如果说发展经济、改善民生是政府的天职,那么推动社会公平正义就是政府的良心。”城郊失地农民的具有多重功能的土地是被政府强制征用的,利益受到严重的侵害。从土地受益初次分配看,政府应该负担失地农民的一部分保险费用,因为在征用土地的过程中,政府从中获利不菲。土地转让价值中,拥有集体土地使用权的农民只得5%~10%,村级集体经济组织得25%～30%,60%～70%为政府及各部门所得,其中省市政府获得绝大部分。政府为因被动失地而“无产化”的失地农民建立基本的省级统筹的养老保险更是不可推卸的责任;是政府主导的城市化下,国家介入、干预社会生活的重要途径和表现;有利于国家的大政方针在农村的落实和政府的信誉建设,能够提高政府的合法性,是我党的性质、宗旨和根本任务和执政兴国的必然要求。九是增强社会生活预期,降低社会冲突意识的有效手段。政府主导型城市化造成城郊农民的被动、非自愿失去土地,没有足够的储蓄和财产,收入水平低,充分的心理准备,对未来生活的预期不明确,甚至有很强的风险意识。建立省级统筹的基本养老保险,解除失地农民的后顾之忧,提高对未来生活的预期。替代土地的生产资料与发展功能,转换土地价值;在极大升值前景的趋势下,保障其基本生活,能减轻他们的相对被剥夺感,弥合其心理创伤,降低其社会冲突意识和行为的可能性。参考文献:[1]王顺喜.论建立失地农民社会保障制度的必要性和紧迫性[J].河南社会科学,2007,(2):160-161[2]王克强.从地产对农民的生活保障效用谈农村社会保障机制建设的紧迫性[J].社会科学研究,2000,(2):94-97[3]沈兰,高忠文.“土地换保障”的两种养老保险模式研究[J].农村经济,2007,(5):73-75[4]史先锋.曾贤贵.失地农民养老保险现状及对策选择[J].经济纵横,2007,(1):25-28[5]杨翠迎.失地农民养老保障制度的实践与探索--基于浙江省的实践[J].人口与经济,2004,(4):69-71[6]武永成.S市城郊失地农民市民化的风险认知研究[D].武汉:武汉大学,2008年。
