清末新政时期预算制度初探.doc

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清末新政时期预算制度初探=“news_bd”>一、清末新政时期的预算制度初创1903年，清政府设立财政处负责财政清理、编制预算等工作。1906年，改户部为度支部，把财政处、税务处并入度支部，把该部作为清理财政、颁布预算法令的核心机构。在预算制定、管理机构初具规模的前提下，1909年，清政府决定以九年为期实现向立宪体制的过渡，并令宪政编查馆、资政院制定了具体规划。其中第三年复查并厘定地方税章程，试办各省预算决算;第六年试办全国预算颁布会计法;第九年确定预算决算，确定明案。1911年，清政府决定提前立宪后对实行步骤作了相应调整：宣统三年厘定国家税、地方税各项章程，四年确定预算决算。在预算法规紧锣密鼓制订过程中，清政府先后公布了《清理财政办法》和《清理财政章程》，明确要求调查各省出入款项为编制预算做准备。它对预算的各个具体环节作了详细规定，并以法律形式确定下来。考虑到中国幅员辽阔，各地具体情况不尽相同，清中央政府对各省要求也有不同。云南、贵州、广西、四川、甘肃、新疆六省每年预算报告册，得展限至六月十五日以前到部，决算报告册，得展限至七月十五日以前到部。热河、察哈尔、绥远城、归化城各处都统将军副都统所管收支各款，应编光绪三十四年分详细报告册，并盈亏比较表，及自宣统元年起各季报告册，又自宣统二年起应编次年之预算报告册，自四年起应编上年之决算报告册，均由该处自行办理，按照各省定限，咨送到部。乌里雅苏台、科布多、阿尔泰、伊犁、塔尔巴哈台、西宁、西藏、库伦各处将军大臣所管收支各款，应编光绪三十四年分详细报告册，并盈亏比较表，限于宣统元年年底咨送到部。又自宣统二年起应编次年之预算报告册，自四年起应编上年之决算册，均由该处自行办理，按照甘肃、新疆等省展缓限期，一律咨送到部。其自宣统元年起，每季应编报告册，仍行照限报部。值得注意的是，《清理财政章程》在有些方面超出了预算的范畴，体现了清政府试图收回财权，遏制地方势力，削弱地方官员权势的企图。《清理财政章程》对清理财政中各个部门和人员的组成问题有明确要求。中央机构——清理财政处，构成人员由度支部委任。其主要职责是结清旧案，考察制度的弊端为以后编制预算做准备。地方清理财政局长官——总办由度支使或藩司担任，会办则由关盐粮等官员充任。此外还有度支部派遣到地方的正副监理官。为更好地推行清理财政方针，度支部制定了一系列处罚措施：如有任意逾限，以致预算、决算无从预备，贻误宪政者该管藩司或度支使，由度支部据实奏参，请旨办理。本章程所定造报到局期限，如有任意逾期限者，由清理财政局禀请督抚，将该管官员分别撤去差任。二、中央政府的大力推进与制度革新清地方政府接到度支部通知后陆续开始编制预算。度支部接到各地地方预算草案后编定了国家预算，并交付资政院讨论。从以上各表看出，各省多陷入赤字财政的困境。财政略富裕的只有奉天、直隶、广东等六个省区，即使处于东部发达地区的山东、江苏、浙江等省份都入不敷出。清政府中央财政也不容乐观，从度支部预算之数看收入和支出相差7000余万两。虽然以上各表的数目不太可能真实反映该财政年度中央和地方的收支情况，但由于预算的编制是一件极其严肃认真的工作，是在参考历年收支情况、考虑政策变化因素，尽可能准确预测经济发展的基础上制定的。一般情况下，可以说是比较接近实际执行数的。尽管各省、各部门在编制时会有弄虚作假、收入报少、支出报多的情况，但也不可能太离谱。因此，从表中反映出的预算编制的窘境，仍不难看出清廷财政已经濒临崩溃边缘。为配合预算的提前实施，尽快摆脱财政困境。1911年度支部刊行《试办全国预算简明章程》、《试办特别预算暂行章程》、《宣统三年预算实行章程》，其中《宣统三年预算实行章程》对追加预算作了补充，并明确了度支部总管财政的地位。这三个章程形成较为完善的预算法规，各省编订预算案基本以此为准绳。另外，清政府对制度缺陷做了针对性改进。它有效地建立了领导核心和初具规模的全国预算体系;仿照西方制度，以省为单位编制然后呈报度支部审核;最后由资政院表决通过。为克服单式记账法的不足，度支部在在收入方面，按照税种、特种收入、公债、捐纳四大类分别设立科目;在支出方面，按照主管单位，分外务、度支、学部、陆军、海军、法部、农工、商、邮传、理藩十部分列支出科目。分列明晰，条理分明。值得注意的是，宣统四年起增加了国家税和地方税的划分，中央与地方分别编制预算。地方预算款目均按收支性质制定。如收入门有田赋、盐课、关税、货物税、正杂各税、正杂各捐、官业收入、杂收入;支出门则与中央财政基本一致，有外交费、内务费、财政费、教育费、陆军费、海军费、司法费农商费和交通费等。如袁世凯评价前清预备立宪，惟度支部最有成绩，余皆敷衍耳。清末新政的预算编订以戊戌变法时期维新人士的建议为开端，在宪政运动为背景的情况下开展，以九年预备立宪为计划实施的。其中《清理财政章程》对整理混乱的金融体系，了解全国经济状况起了重要作用，对预算的编订至关重要。从制度层面而言，清末预算虽因时代的局限，具有种种不足之处，但它仍不失为中国财政史上的重要一页。