乡镇政府资源配置中的“差序格局”及其运作逻辑.doc

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乡镇政府资源配置中的“差序格局”及其运作逻辑【内容提要】乡村政治场域的资源配置有其独特性，从方式上而言，很多资源的配置既不通过价格也不通过权力运作，而是通过建立在人际关系之上的交换来实现。处于乡土社会中的乡镇干部，依然遵循了上述资源配置逻辑，通过运作“关系”获取利益，并形成类似费孝通式的“差序格局”，其运作逻辑在乡镇干部的寻求庇护行为、选择性行政以及“拉关系”争资跑项行为中得到了生动体现。【关键词】乡镇政府资源配置差序格局【作者简介】刘晓峰(1981-)，山东济宁人，安徽师范大学政法学院行政管理教研室主任，讲师，管理学博士，主要从事基层政府、组织行为研究，安徽芜湖241003社会治理说到底是资源配置问题，也即资源的分配结构和方式问题。笔者认为，在当前的乡村政治场域中，资源配置呈现出两个特点：首先，在资源配置结构上是失衡的，主要表现在财政资源具有向上集中的倾向，而更多的事务责任则下压给下一级政府，造成基层政府资源匮乏；其次，在配置方式上也展现出其独特的一面，资源的流动既不通过价格也不通过权力运作来实现，而是通过建立在人际关系之上的交换来实现，呈现出一种非制度化的色彩。本文侧重探讨乡镇政府中的资源配置问题，分析“差序格局”在乡镇政府中的变异，并结合笔者在北方荃镇政府所做的一项田野调研，探索乡镇干部是如何利用“差序格局”获取利益的。一、资源配置的方式：市场、权力与社会网络按照波兰尼的观点，人类社会大致有三种生产方式：市场、再分配以及互惠。[1]那么在这个框架之内，我们可以对应地找到三种资源配置方式，即：市场配置方式、权力配置方式以及社会关系网络配置方式。笔者将在简单地介绍三种资源配置方式的基础上，进一步分析当下乡村社会场域中资源配置方式的特点。众所周知，市场配置方式是在建立市场经济体制和遵循市场规则之下的一种资源配置方式，斯密用“看不见的手”来形容这种方式，他认为市场中的个体在自利心的驱使下，会追逐个人利益，客观上自然会增进整个社会福利，而作为强制权力代表的政府则应当退出经济生活，把“管的最少”的政府视为好政府，政府的角色应当定位于“守夜人”。在斯密之后，数代经济学家围绕市场和政府在资源配置中的作用和地位展开了激烈争论，逐渐形成了两种对立的观点：一是自由市场派观点，主张自由放任的政策，让市场机制来调节资源配置；第二种观点强调政府干预，用权力平衡资源配置以弥补市场配置缺陷。尽管两者争论不休，但两者都主张以市场作为主要的资源配置方式，他们争论的焦点在于政府在多大程度上干预市场这一问题。以国家“权力”作为主要资源配置方式的社会模式在当代民主国家中并不流行，在这种模式下，国家资源主要由一国国家权力来掌握，这是权力配置方式的一种极端表现，我国计划经济时期便是这种方式的突出代表。在计划经济时期，乡土社会的资源即是完全由“国家权力”来配置的。正如撒列尼所指出的那样，在这种资源配置模式下，缘于国家发展目标和意识形态的追求，自上而下来自中央控制机构的指令或命令，取代了市场机制、特别是劳动力市场的机制，成为了社会资源分配的主要机制。在这样的社会中，劳动力市场以及其他的资源市场都不存在，所有的剩余资源都由高度集权的中央政府集中起来进行资源配置。[2]63-87这样，一方面，国家几乎直接占有了全部重要的社会资源或财产，几乎不存在自由流动的资源；另一方面，国家通过其行政管理机构对资源的占有和分配几乎控制着全部社会机会，任何个人或者其他组织利益需求的实现都依赖于国家，从而在国家面前都丧失了独立存在的权利。社会关系网络作为第三种资源配置方式在最近几年才受到普遍关注，并形成了不少有影响的理论观点，他们认为整个社会是由相互交错或平行的网络所构成的一个大系统，这些客观存在的社会关系向个体施加着外在的影响，个体作为一个“自由”主体可以运用其社会网中的社会关系来实现各种工具性目标，比如获得职位、地位升迁等。社会网络就像另一只“看不见的手”在特定的情境中配置各种资源。对此，卡尔·波兰尼用“嵌入性”来解释经济行为与社会关系，[3]格兰诺维特则在此基础上提出“弱嵌入”的概念，指出个体互动行为是构成网络的基础。同时，他还提出了“弱关系力量假设”，“弱关系”比“强关系”更有利于人们对资源的获得等观点，[4]而边燕杰则提出中国场景下的“强关系力量之说”[5]。可见，资源配置的方式大致有三种：一是市场配置，也即亚当·斯密所说的“看不见的手”，市场如何才能实现资源优化配置或者说如何提高市场配置资源的效率是数代经济学家共同关心的话题；二是权力的配置方式，即资源由国家权力来实现分配，这种方式最极端的代表是我国计划经济时期的资源分配模式；三是关系网络配置，即资源通过人们所掌握的“关系”网络实现配置，这种方式下，资源的流动既不通过价格也不通过权力运作来实现，而是通过建立在人与人之间人际关系之上的交换来实现，是一种非制度化的资源配置方式。学者们常用“差序格局”来描述中国情境下的关系格局。二、“差序格局”及其变异在《乡土社会》一书中，费孝通提出了至今仍被中国乃至世界社会学界津津乐道的差序格局：“我们的格局不是一捆捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。被圈子的波纹所提及的就发生联系。每一个人在某一件事某一地点所动用的圈子是不一定相同的”[6]25。尽管费孝通先生是想用“差序格局”来指称中国传统社会结构的状况，在其之后关于传统社会人际关系的研究，也大多是从伦理、道德的角度入手的，但笔者认为“差序格局”也可以看做是传统中国社会或者说传统乡土社会的一种资源配置方式，也就是说，在传统乡土社会中，资源配置是以血缘和地缘关系特别是血缘关系为基础的，比如财产是按照血缘关系一代一代继承下去的，生产和消费也是以家庭来进行的，人与人之间的交往与合作也是以血缘为基础的家庭或家族以及以地缘为基础的乡邻为主要形式的，而交换也基本上是以地缘为基础实现的。这样，血缘和地缘关系就形成了一定的权威性，个人也产生了对血缘与地缘关系的依赖感和忠诚感。那么接下来一个重要的问题是，当下的乡村社会是否延续了“差序格局”这一传统的资源配置方式呢？如前所述，在计划经济年代，整个社会资源主要依赖权力的再分配模式，也就是说建国以后，资源的配置方式发生了根本性变化，社会主义的权力再分配经济模式取代了传统中国以血缘和地缘为基础的资源配置方式，在这个时期国家权力几乎垄断了社会中所有的重要资源。1980年代的改革在本质上是试图用“市场”来代替“权力”作为主要的资源配置方式，经过三十年的发展，我国基本上建立起了社会主义市场经济体系，但是在乡村社会，市场经济体系仍不发达，形成了一种即有别于现代市场配置方式又有别于传统中国社会“差序格局”配置方式的混合形式。有学者已经敏锐地注意到了这种变化，比如李沛良就提出了“工具性差序格局”的概念，来解释人们是如何运用传统文化资源来建构功利性的社会关系的。[7]杨善华等人则用“差序格局的理性化”来描述这一特点。[8]但笔者认为这两个概念都不能很好地概括当下乡村社会的资源配置方式，首先“工具性差序格局”考虑到了关系的工具属性，即利用关系来获取利益，但忽略了如何利用关系的问题；其次，“差序格局的理性化”旨在表明利益成为建构关系网络的一个重要纬度，实质上表明的是关系的利益导向属性，另外，这里的利益也太过模糊，并没有比较明确地表达出当下乡村社会资源配置方式的突出特点。在此，笔者提出“资本化的差序格局”这一概念来说明当前乡村社会资源配置方式的独特性，其内涵是：一是建立在传统社会“差序格局”基础之上，仍以亲缘、血缘、地缘等为最根本的关系格局纬度；二是“资本”是经济学意义上的概念，是指能够创造财富的物资资源，这里主要指钱、礼品等物资资源，笔者认为在当下乡村社会，由于市场经济仍不发达，“资本”尚未成为建构关系格局的主要维度之一，而只是作为对建立在其他纬度之上并能强化其他纬度的因素；三是资本和关系是互动的，资本可以用来巩固和扩展关系，关系也成为增加自身资本的前提。此处仅是从一般意义上对“资本化的差序格局”做一个简单的分析介绍，接下来笔者将结合实证调研，分析乡镇政府中的干部如何利用“资本化的差序格局”获取利益的。三、“差序格局”在乡镇政府中的运作“资本化的差序格局”本质上是个体通过资本运作构建关系的一种现象。笔者认为，乡镇干部的很多行为都遵循“关系规则”，是乡土社会“关系规则”在基层行政系统的延伸，它因结合了基层行政机构的层级特征和权力运行规则，而呈现出特殊性。在中国语境中，“关系”一词字面意思空泛内涵却丰富，甚至到了“只可意会、不可言传”的地步。有人认为，“关系”在西方文化中没有准确的对应物，但却是中国社会文化的核心和动力之一。在华尔德对中国工厂的研究中则认为“从社会学的角度来看，‘关系’不是一个含义明确的术语。在通常的用法中，它指的是包括了从高度的个人间忠诚到礼节性贿赂等种种实用性私人关系。”[9]202在本文中，笔者将它界定为以某种认同为基础、建立在个人交往之上的特殊主义人际关系。它既是一种行动方式的表达，又是一种社会网络。笔者在荃镇政府发现，所谓的“关系规则”已经成为乡镇政府政治场域中隐秘的空间和行为逻辑，并且几乎渗透到乡镇干部行为的各个领域，关系规则同正式权力运作结合起来，构成了真实的基层政府权力格局。意识到“关系”的重要性并熟谙乡镇政府的“关系规则”对于乡镇干部而言是至关重要的，甚至是每一位干部的“基础课程”。荃镇干部几乎将“搞关系”与日常工作等同起来，所谓“搞关系”、“拉关系”都是指建构个人关系网络，荃镇干部在其日常交往中展示了成熟的令人难忘的“拉关系”技巧。在荃镇，那些成功拉得重要关系的干部往往成为大家赞美的对象，笔者就多次听荃镇干部说起一位干部与省里某位干部拉上关系而成功跻身市政府工作的故事。这些故事的流传加深了荃镇干部对关系规则的敬畏，这一非正式规则也进一步得到强化。乡镇政府中的“差序格局”本质上是以“关系”作为行为的重要资本或重要参数，通过关系的建立或运用来维护或获取自身利益。在乡镇政府中主要表现是：寻求庇护行为、选择性行政以及以资源获取为目的的“拉关系”行为。(一)寻求庇护行为寻求庇护行为在本质上是通过建立庇护关系以巩固或扩展自身利益。斯科特较早研究了组织中的庇护关系，他将庇护关系界定为“纵向的关系网络”，认为庇护关系是“包含了工具性友谊的特殊双边关系，拥有较高政治、经济地位的个人(庇护者)利用自己的影响和资源为地位较低者(被庇护者)提供保护及恩惠，而被保护者则回报以一般性支持和服侍”[10]91-113。而Sharon Kettering则认为庇护者和被庇护者之间构成了一种间接的权力互动形式：庇护者通过给予或收回利益影响被庇护者的行为，奖励他的服从并处罚他的背叛。庇护者能够控制被庇护者，是因为后者感激过去获得的利益、并期望将来继续获得它们。这些利益可以是保护、优惠、有待、信息和机会等。被庇护者则提供忠诚、服务、反馈、支持等作为回报。[11]817-841我们并不完全赞同斯科特和Kettering对庇护关系的解释，因为这些解释都带有明显的“政治性”，我们主张在更宽泛的意义上去理解庇护寻求行为和庇护关系。笔者认为庇护寻求行为的根本特征是通过建立某种关系获得安全感，而这种安全感并不一定来源于地位落差所带来的“保护和恩惠”，那种在政治和经济地位上平等的个体所建立的关系有时候也能提供给其参与者安全感。在乡镇政府中，加入某个“圈子”便是一种典型的庇护寻求行为，每个“圈子成员在政治上往往没有较大差异，“副科级也有副科级的圈子，书记镇长在县里就有圈子了，他们属于正科级的圈子，等级分明”①。可见，在荃镇有庇护意义的“小圈子”并不像斯科特所说的那样具有明显的政治或经济层级上的落差，成员寻求庇护的目的也不单纯是为了获取利益，而是获得某种安全感，甚至是融入组织的一种归属感，还有的是为了避免被组织成员淘汰(孤立)的一种自我保护行为，其中更多的是情感因素。(二)选择性行政基于关系等非正式规则因素的考虑，乡镇干部在实施某些行政行为时往往是有选择性的，笔者称之为“选择性行政”，即指行政主体对不同的行政管理相对人或行政事务，采取区别对待或不同行政策略、有违公平行政精神的行政行为。刘玉照等学者曾经研究过村委会选举中的“选择性阐释”和居委会选举中的“选择性执行”现象，他们通过个案研究发现，在村委会选举的制度运作过程中，会呈现出一种“选择性阐释”的逻辑特征，“无论是乡镇领导在面对村领导时，还是乡镇和村领导面对村民时，大家对于新规则的解释往往都带有很大的随意性和选择性，往往会根据当时的需要选择对自己有利的说法，而把对自己不利的规则和解释尽量地忽略或隐藏起来。”而在居委会的个案中，居委会在执行上级任务指标过程中时会“选择那些他们比较容易执行，同时又可以做出‘亮点和特色’的指标来执行，而有意地去忽略那些他们认为几乎没有办法执行，或者说很难执行的指标。在上级面前，他们也会有意识地去渲染那些执行得比较好的指标，从而让大家忽视甚至遗忘那些执行得不好的指标。当然，对于这些事情，其上级往往也是心知肚明，但是只要他的下级给了一个看似合理的理由，上级也乐意把这些理由汇总一下，再呈报给他的上级去交差。”刘玉照所提到的上述两个“选择性”行为类似于绩效压力下的一种“风险规避”行为，是一种消极行为，其行为动力来源于正式规则所带来的政绩压力，而我们这里的“选择性行政”则是为了维护人情、面子、关系等非正式规则所做出的积极行为，其行为动力来源于非正式规则所形成的行为习惯和世俗压力。笔者在荃镇调研期间发现这种“选择性行政”行为在乡镇干部日常的行政活动中屡见不鲜。比如在笔者所参与的一次计划生育集中活动中，县里和镇里的计生干部会在包村干部和村干部的引导下到有计生问题的家庭催缴社会抚养费或其他一些项目的罚款，之所以会在包村干部和村干部的引导下是因为他们对该村的情况最为熟悉，一方面他们知道每家违规的具体情况，另一方面他们还熟知那些家庭的家庭背景，遇到一些和镇里或县里干部有关系的家庭，在处理方式上就会有所“照顾”。另外在低保指标分配、危房改造款的发放等行政行为上也会有这种选择性的行为，不少低保指标和危房改造款被分给了镇里干部的亲属，这些现象在一些上访案例中也能看得出来。(三)“拉关系”争资跑项在“压力型体制”下，基层政府有很强的经济扩张冲动，最近几年主要有两种途径：一是“跑部进厅”，即向上级政府或部门拉项目、争贷款、跑资金；二是找市场，即招商引资。荣敬本、杨雪冬等人曾经从体制层面上分析过这种行为的动力来源和外在表现，[12]但是仍没有在微观层面上回答基层干部是如何争资金、跑项目的问题。笔者在荃镇的调查发现，乡镇干部争取资金和项目并不只是靠正式规则和组织渠道，正式规则只提供了外在的程序和形式，在其背后真正起作用的则是干部的私人社会关系网络，比如亲缘关系、地缘关系、业缘关系、学员关系等等，这些都属于典型的非正式关系。笔者发现，荃镇干部更重视的是地缘关系网络。费孝通先生在分析“地缘”现象时认为，中国文化中的“地域”观是变化的，在费孝通那里“地域”(或“地缘”)是一个相对概念，比如在一个县里，同村的人会被认为是老乡，在一个市里，同县的人会被认为是老乡，而在省外，老乡则会定位于同一省域……以此类推。但是尽管这样，人们对更小区域的“地缘”关系会有更高的认同，比如对同乡或同村的地缘关系认同度相对会更高一些，这也成为乡镇干部在争资跑项行为中可利用的重要资源之一。荃镇干部也很重视维持这些关系资源，每年都会统计荃镇籍的在外地“发展的比较好的”人士(表1)，并会在重要节日到他们亲属家“走访”②。表1中所列的这些地缘关系资源在争资跑项和其他活动中发挥了重要作用，笔者访谈了解到2009年荃镇的两个重要项目：山区丘陵水利设施改造工程(600万)和农机生产基地项目(800万)便是分别在S省政策研究室副主任和J市农机局局长的“关照下”落地的。④总之，乡村政治场域的资源配置有其独特性，从方式上而言，很多资源的配置既不是通过价格也不是通过权力运作，而是通过建立在人际关系之上的交换来实现的，这是乡土社会生存逻辑在政治场域中的延续，乡镇干部寻求庇护行为、选择性行政以及“拉关系”争资跑项的行为是其生动体现，这些行为具有非正式的色彩，与正式的官僚体制必然存在内在冲突。对于基层公共管理者而言，如何在行动中协调其“乡土性”与“官僚性”之关系的确是一个不小的挑战，笔者希望在后续研究中对这一问题给予深入探讨。*本文调研材料来自笔者在2009年8月至2010年4月期间对山东省荃镇政府做的为期9个月的田野调研。荃镇是中国北方一个典型的农业型乡镇，距其所属县城20多公里，工商业欠发达。对该镇的分析能揭示北方欠发达地区基层政府的一些共性，本研究更普遍的适用性尚待论证。注释：①访谈材料：20090928LY。②“走访”即前往访问或拜访之意，但在荃镇“走访”则有送礼看望的意思。③荃镇办公室材料：荃镇在外人员统计表(2009)④防谈材料：2010317LJQ【参考文献】[1]张婉丽.非制度因素与地位获得[J].社会学研究，1996，(1).[2]Szelenyi,Ivan(1978),"Social Inequalities in State Socialist Redistributive Economies."International Journal of Comparative Sociology 19.[3]卡尔·波兰尼.大转型：我们时代的政治与经济起源[M].杭州：浙江人民出版社，2007.[4]符平.“嵌入性”：两种取向及其分歧[J].社会学研究，2009，(5).[5]边燕杰.找回强关系：中国的间接关系、网络桥梁和求职[J].国外社会学，1998，(2).[6]费孝通.江村经济[M].江苏人民出版社，1998.[7]李沛良.论中国式社会学研究的关联概念与命题[C]//北京大学社会学与人类学所.东西社会研究.北京：北京大学出版社，1993.[8]杨善华，候红蕊.血缘、姻缘、亲情与利益——现阶段中国农村社会中“差序格局”的“理性化”趋势[J].宁夏社会科学，1999，(6).[9]华尔德.共产党社会的新传统主义[M].龚小夏，译.牛津大学出版社，1996.[10]Scott J.C.(1972)."Patron-client politics and political change in Southeast Asia."The American Political Science Review,Vol.66.[11]Sharon Kettering,"The Patronage Power of Early Modern French Noblewomen,"The Historical Journal,32,4(1989).[12]荣敬本等.从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革[M].北京：中央编译出版社，1998.