加强结余资金管理提高资金使用效益近年来,随着部门预算、国库集中支付、政府采购、“收支两条线”、政府收支分类改革等公共财政改革的深入推进,财政资金运行管理新机制基本建立,预算执行管理不断加强,财政资金使用效益不断提高。但是,财政预算管理工作中的“重投入、轻产出,重分配、轻管理”等问题仍未得到根本解决,大量预算资金当年不能形成实际支出,有些更是长期沉淀,财政拨款结余资金逐年增加,而且越积越大,直接影响了财政资金的使用效益。各单位应高度重视,采取切实可行的措施,进一步加强结余资金管理,优化资源配置,不断提高资金使用效益。一、结余资金形成的原因结余资金主要由专项结余、经常性结余、事业基金、专用基金构成,包括当年结余和累计结余。其中专用基金是事业单位按规定提取或者设置的具有专门用途的资金,主要有:修购基金、职工福利基金、医疗基金和住房基金。由于结余资金的性质各异,形成的原因也比较复杂,既有客观原因,也有主观原因;既有预算编制和执行方面的原因,也有管理体制和管理制度层面上的原因。(一)预算编制方面的原因预算编制不细、不实、不准,形成了结余。部门预算改革虽然提出了以零基预算为基础,逐步实行预算内外资金统筹的综合预算要求,但因多年惯性以及零基预算需做大量的核实确认工作。一方面财政力量无从保证;另一方面编制部门预算必须以部门的工作目标计划为基础。但由于部门预算编制时间的提前,部门(单位)在编制预算时,部门(单位)的财务人员无法预先掌握下年的工作计划,对需要编制多少经费预算才能适合本部门(单位)的发展需要,心中没有底。一些资金无法细化到具体项目,造成预算编制不细、不实、不准,形成结余。此外,财政与部门之间由于职能和分工的不同,它们之间存在着严重的信息不对称,致使财政难以准确了解部门真正需要的资金金额,这就产生了道德风险和逆向选择,部门往往会通过抬高预算额度来争取资金,财政部门总是要凭经验对部门编报预算进行削减。在这种情况下,如果一个部门实事求是的编报自己的资金需求,反倒得不到足够的资金,因为财政部门理所当然地认为它也虚报了预算。在这种情况下,部门肯定会按高于实际资金的需求量编报预算,财政部门虽然对其进行消减,但财政在与部门之间的博弈过程中往往处于劣势,这也是形成结余的原因之一。再者按照要求,各部门收支及以前年度的结余或基金,应在预算编制中给予全面的体现,用基金弥补事业经费要列入预算编制项目,部门在编制下一年度预算时应主动统筹部分结余资金,但这些要求并没有很好地落实,致使部门结存资金只增不减。(二)预算执行方面的原因预算下达晚,拨款不及时形成的结余。我国一直实行历年制预算年度(每年1月1日至同年12月31日),而中央和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人代会审批(全国人代会一般在3月份召开。近几年来,地方人代会召开时间有前移至1～2月份召开的趋势),致使预算年度的起始日先于人代会审批日,造成部门预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制。如中央本级预算草案每年3月15日经人大审议通过后,财政部门在规定的1个月时间内批复部门预算,部门应在财政部门批复总部门预算之日起,15日内批复下属单位预算,导致有的部门预算下达到实际执行单位基本都在4月末或5月初,预算执行时间仅半年左右。有些经费预算资金拨付得比较晚,当年无法安排支出,形成资金结余。有些项目预算甚至到12月还办理追加,拨款时间更晚,下达到部门后项目根本无法执行,也增加了部门财政拨款结余。未及时抓紧预算执行进度形成的结余。有的单位项目资金到位后,存在重要钱,轻执行的情况,没有及时抓紧组织项目的实施,认为钱到位了就放心了,项目可以慢慢实施,造成项目执行缓慢,形成了结余。(三)管理体制方面的原因在结余资金构成中,绝大多数为事业单位的各类基金,包括事业基金和专用基金。专用基金又包括职工福利基金、修购基金、医疗基金和其他基金。从目前管理体制来看,绝大多数事业单位从属于行政部门,财政财务收支活动的监管主要依赖主管部门,由于事业单位较多、分布较散、资金规模不一,因此财政监管难度较大。此外,事业单位与行政部门之间的收支活动存在内在联系,有些主管部门为了部门利益,将应上缴财政或应在本部门核算的预算外及其他财政收入在下属单位核算,造成收入不实,加大了基金分配基数。加之近年来,随着经济体制改革的深入,事业单位收入结构发生了变化,且收入来源比较复杂,除财政拨款、上级补助,收执所得等财政收入外,不同程度的存在着国有资产出租或其他经营性收入,这也是结余资金形成的原因之一。(四)财政财务政策与制度方面的原因由于国家对事业单位实行的是核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用的预算管理办法,《事业单位财务规则规定》:“事业单位的结余,除专项资金按国家规定结转下一年度继续使用外,可以按照国家有关规定提取职工福利基金,剩余部分作为事业基金用于弥补以后年度单位收支差额”。在这一政策的激励下,许多单位通过加强财务管理,建立健全各项规章制度,积极挖掘内部潜力,努力增收节支,提高资金使用效益,形成了结余。此外,有些是由于预算管理制度与财务会计制度不衔接造成的结余,现行《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》规定,单位会计制度采用收付实现制而非权责发生制,因此存在大量的往来款项没有结算,虚增结余。如有些工程项目已经完工,但款项尚未结算;或者有些工程虽未完工,但部分款项已预付,尚未结算,列暂付款项,虚增了结余。
