关于美国土地发展权转让定价主体、模型、制度的演进及启示.doc

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关于美国土地发展权转让定价主体、模型、制度的演进及启示=“news_bd”>一、引言土地发展权是一项从土地所有权中派生出来并单独处分的财产权，指改变土地用途及土地利用强度的权利。美国在1968年已将土地发展权从土地财产权利束中分离出来。美国土地发展权转让是为了弥补土地分区管制、土地征收等土地保护政策的缺陷而产生的制度，开发商替代政府出资购买保护区内土地发展权，将其转移到建设开发区，土地所有者因土地管制导致的价值损失因而得到补偿。具有自治权的美国州政府负责将土地发展权总量配置给土地所有者，土地所有者在市场上出售发展权给开发商，土地所有者将土地发展权出售后，就丧失了改变土地用途、求得更大发展机会的权利;开发商只有购买土地发展权后才能进行额外开发活动，这将开发商购买行为分为开发土地购入与土地发展权购入，对开发商从开发土地和开发强度进行了双重约束。美国通过实施40多年的土地发展权转让项目，实现了土地合理开发和农地、环境保护的目标。土地发展权转让定价是实施土地发展权转让项目的关键环节，土地发展权转让定价模型及制度决定着土地发展权转让收益配置的科学性、合理性、公平性。二、私人自由市场下土地发展权转让产生背景、定价主体与模型(一)土地发展权转让的产生背景及定价主体20世纪30年代，美国政府针对全国农地流失严重问题，向德国学习土地用途管制，当时的经济学家也认为政府土地用途分区管制是成本效益较好的土地管理方式。政府土地用途管制制度实施多年后失灵，表现出土地保护区相关公民的利益暴损和开发区公民的暴利，保护区与开发区公民的矛盾激化，这既侵犯了保护区公民将土地从低收益用途向高收益用途转换的土地发展权的配置权利，也不符合土地替代原理。20世纪50年代期权思想和期权定价的盛行，为土地发展权从土地所有财产权能中分离出来并加以定价提供了契机。60年代末，美国政府借鉴英国的做法，将土地发展权从土地其他财产权能中独立出来，美国联邦政府赋予各州政府具有土地发展权总量配置权和单位额度配置权，各州政府对土地发展权单位额度及结构的配置取决于其对土地的类型、位置、现行用途及保护程度的认定。如新泽西州政府确定保护区域每公顷农地配置4单位发展权、每公顷森林配置2单位发展权、每公顷湿地配置1单位发展权;马里兰州每公顷农地配置2单位发展权、每公顷森林配置2单位发展权、每公顷湿地配置1单位发展权。而土地发展权在不同区域间的直接配置则交由市场机制自发完成。古典经济学和新古典经济学都认为，通过市场调节经济活动能够实现资源配置的帕累托最优，政府只要在配置土地发展权额度及结构下就无须直接干预具体经济活动。Berry等基于自由主义经济学理论的思想，认为土地发展权不需要政府干预就可在市场上自由转让，由市场直接对保护区公民进行土地发展权转让收益的分配。自发式的土地发展权转让市场能够减少政府的土地服务管理成本，提高土地发展权转让收益配置的效率。(二)私人自由市场下土地发展权转让的定价模型及影响土地发展权转让的合理定价对土地发展权转让收益的公平有效配置起着方向性作用。一些学者试图对私人自由市场下的土地发展权转让提出以土地供求理论为基础的IS-LM模型、以土地收益理论为基础的土地用途转换模型，对土地发展权转让定价进行解释与分析。三、政府调控下土地发展权转让制度形成：组织机构与定价模型(一)土地发展权转让银行与土地发展权转让制度的形成20世纪70年代末期，一些学者建议政府应当适度介入土地发展权转让市场以回应买卖双方对公平和利益的诉求、降低交易成本，且提出采用市场机制和政府管制相结合的管理手段将土地开发引向更适合的地区。1980年马里兰州蒙哥马利县政府开始尝试出资设立土地发展权转让银行，该银行是地方政府最早成立的土地发展权交易中介机构。20世纪80年代中期，各州政府及地方政府相继设立了土地发展权转让银行，旨在解决私人自由市场土地发展权交易存在的供给和需求不匹配、时间和信息不对称、发展权配置效率低下等问题。新泽西州的土地发展权转让项目实施较早且成效显著，其州立与地方性土地发展权转让银行运行模式颇具特色。1985年新泽西州政府从州财政资金中拨款500万美元设立了松林地发展信用银行。随后，各政府在设立土地发展权转让银行的同时还颁布了土地发展权转让相关法案。1989年新泽西州伯灵顿县政府为了推动全县的土地发展权转让项目，颁布了《伯灵顿县土地发展转让示范法案》，并设立了伯灵顿县发展信用银行。1993年新泽西州政府为了支持地方政府开展土地发展权转让项目，颁布了《土地发展权转让银行法案》，创设了州立土地发展权转让银行，该银行归属于州农业部下的农业发展委员会管理，在董事会领导下实行公司化运行。1995年新泽西州兰伯顿镇颁布了《兰伯顿镇土地发展权转让法令》，并建立了兰伯顿镇发展信用银行。(二)土地发展权转让制度中的定价主体与模型虽然各级地方政府并没有违背美国国会颁布的《联邦土地政策和管理法》(1976)，而且在《农地保护政策法》(1981)中联邦政府还鼓励农场主把符合耕作条件的农地发展权出售给不受限制的地区进行额外土地开发。但是，地方性土地发展权转让银行各自为政，不利于地方政府之间的合作与土地发展权的跨区域转让。新泽西州政府率先统一各级地方政府土地发展权配置行为、定价方法与管理决策，于1993年依据联邦土地管理相关法规授权州立法机构出台具有划时代意义的《新泽西州土地发展权转让银行法案》(以下简称《法案》)，使得州政府通过土地发展权转让银行调控各级地方政府土地发展权市场及其定价实现了制度化，出现了政府与市场两个定价主体，各级土地发展权转让银行在统一的法律框架下完成各自的权利与义务。《法案》不仅明确州立土地发展权转让银行有权向地方自治政府或地方性土地发展权转让银行提供人员、资金和技术的协作与支持;还具体规定各级政府土地发展权转让银行的职能。《法案》更有远见卓识地约束规定，土地发展权转让银行在于培育和维护市场而非垄断市场，不能过度干涉私人自由市场。由于土地发展权转让市场上经常出现供给过剩与需求不足问题，保护区土地所有者时常担忧土地发展权的出售问题，土地发展权转让银行及其相关定价法案的颁布则打消了保护区土地所有者的这些担忧。四、简评与启示各类用地的土地发展权转让定价理论、模型与制度的完善对每个国家来说都是一项艰巨的任务，美国也是如此。土地发展权转让银行的行政管理与市场参与的职能提高了土地发展权转让的整体效率，为政府与公民搭建起一座桥梁，也基本避免了政府与公民之间的直接利益纠纷。通过《土地发展权转让银行法案》与《土地发展潜力价值评估指南》来指导土地发展权转让定价并约束地方政府各自为政、垄断与强权等行为;在广泛吸收学者们的理论研究成果与土地发展权转让定价实践经验的基础上，不断完善《法案》与《指南》，使得政府能够通过土地发展权转让银行职能的行使兼顾效率与公平，从总体上调控土地发展权转让定价。美国土地发展权转让项目自实施以来取得了巨大成效，保护了大量的农地和环境脆弱地，具有以市场机制与政府调控相结合、注重公平与效率等特点。2014年中共十八大将改革征地制度，提高公民在土地增值收益中的分配比例首次写入党代会报告。中国是否可以借鉴美国的土地发展权转让定价经验及其政府调控与市场调节相结合的征地补偿机制?中国与美国的土地所有权、土地使用权、土地发展权存在重大差异。中国要建立基于土地发展权转让定价的征地补偿机制首先要突破土地发展权转让收益在公民与政府之间的分配问题，其次要突破土地发展权持续时间(年限)的问题。中国归属于公民的土地使用权具有一定的年限，但是，这种差异并没有打破美国土地发展权转让定价模型及方法的基本假设，这就为中国借鉴美国土地发展权转让定价经验及其征地补偿机制提供了可能。