政党提名制分类与比较其它哲学论文.doc

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政党提名制分类与比较_其它哲学论文[内容提要]政党提名是现代政党的基本权利与基本功能，也是当代政党的政治特权与本质表现。但不同国家的政党理念不同，政党提名制也有所不同：有的视政党提名为党内私事、由政党自决，有的视为国家事务、用法律规范之，有的介于二者之间。以“政党制定还是国家制定”为标准，政党提名制可分为“党定制”、“法定制”、“混合制”三大类，世界上多数国家属于“党定制”。就英、美、德、俄而言，四国政党提名制的类型与特点不同，前者属于“党定制”、美国属于州法规定的“法定制”、德国属于国家“法定制”、俄国属于“混合制”。政党提名制的多样性表明，世界上没有统一的提名模式，国家历史传统、政治生态、宪政制度、政党类型是制约政党提名制的内因。[关键词]政党提名制内涵政治功能类型政党是现代民主政治的产物，也是当今代议制民主与选举政治的必须品；政党提名公职候选人，是现代政党的一项基本政治权利，也是当代政党的基本政治功能。美国学者谢茨施耐德认为：“提名制度乃现代政党最显著的标志，如果一个政党不能从事提名活动，它就不再算是一个政党。”在当今世界，由政党提名公职候选人已成为政党政治的惯例与铁律；但不同国家的政治传统、政党观念、政治理念、宪政制度、政党治理方式等不同，政党提名制也有所不同：有的视政党提名为党内事务、由政党自决，有的视其为国家事务、用法律规范之，有的介于二者之间；有的实行党内集权一封闭式、有的实行党内分权一开放式，有的介于二者之间。对于国外政党提名制的研究，国内尚属空白。本文对政党提名制作初步研究，在类型划分的基础上，比较分析英、美、德、俄等国的政党提名制的类型与特点，进而探讨影响与制约政党提名制的内在因素。一、政党提名的内涵及其政治功能政党提名，中外学者在不同语境下有不同的理解。一般认为，政党提名即政党提名国家公职候选人，这些候选人包括各级议员(或代表)、行政长官以及需选任的行政司法机关公职人员。其中，全国性议员(代表)、总统与总理的提名引人注目。当然，这是以对国家公职人员的选任、考任、委任、聘任等的区别为前提，从国家选举与党内选举相联结意义上而言的。从宽泛意义上看，政党提名不仅包括政党提名公职候选人，也包括党内选举党代表、党的各级领导干部与领袖等所必需的候选人提名。另外，有国外学者从更加严格的意义上使用“政党提名”这一概念，对政党提名与政党进行公职候选人选拔加以区分。如美国政治学者列昂·爱泼斯坦认为：“候选人选拔是指党内有意参选者角逐党内提名的过程，而提名则是政党正式将党的标签加在党候选人身上的法定过程，其所指的范围则小得多。”奥斯汀·兰尼也认为：提名是选务机关确认某些人具有公职候选人资格并将其名字印在正式选票上的法律程序，挑选候选人则是指政党推荐公职候选人的过程。本文在一般意义上使用“政党提名”，视爱泼斯坦与兰尼所言的“提名”与“候选人选拔”为政党提名公职候选人所必须的前后两个环节。从民主政治角度看，政党提名是现代政党的基本权利与基本功能，是选举政治的基本环节，也是当代政党的“政治特权”与本质表现：(1)之所以说政党提名是现代政党的基本政治权利和基本政治功能，这一方面是因为，政党权利从根本上看是一种政治权利，它源自于公民的结社自由权、来自于公民的委托与“授权”，甚至可以说是公民或党员政治权利的让渡与集结、是大众政治参与的必然要求，这是因为，民众希望通过政党提名来间接举荐其政治代理人、通过政党来间接实现“人民的统治”。另一方面是因为，作为现代民主政治的产物，“政党只是在作为民主政治工具的意义上才获得了无限的生命力”。作为民主政治工具，政党是公民权利意志的代表者、集结者、反映者，是大众参与政治的主要工具，是沟通民众与政府的纽带，是人民组织、运作与控制政府之桥梁；公民只有通过政党，才能组织政府、控制政府、监督政府进而间接实现民主。(2)之所以说政党提名是现代选举政治的基本环节，是因为现代民主政治属于代议制民主政治，代议制民主需通过直接或间接选举才能实现。在当代西方竞争性政党体制下，参加并赢得选举是执政的逻辑前提。通过竞选赢得执政权是政党执政合法性的根本来源。因此，各政党无不全力以赴，以求赢得大选。从选举过程看，整个选举涉及到选区划分、提名候选人、政党竞选纲领的制定、政治动员与政治宣传、筹集竞选经费、选民投票等许多具体环节，其中，提名候选人是一个关键环节，许多具体的选举行为都是围绕“候选人”来进行的。对民众而言，政党提名具有举荐与“过滤器”功能。从众多的公职参选人中“筛选”出有限的正式候选人，才能使大众投票选举成为可能。在当代，许多西方学者也是从“提名公职候选人”的角度来界定当代政党的。如萨托利在1976年所指出的：“政党是被官方认定在选举中提出候选人、并能够通过选举把候选人安置到公共职位上去的政治集团。”希尔斯曼则更加明确地指出：“与其说政党是一种权力工具或获得权力的组织，不如说它是争取民众支持的舞台或通过选举担任公职的台阶。”(3)之所以说政党提名是现代政党的“政治特权”与本质属性，是因为二战以后世界政党政治迅速发展、政党权力极大膨胀，政党名副其实地成为国家政治权力中心、代议制政府的实际掌控者，几乎所有民主国家都是由政党提名公职候选人，一些国家的法律甚至明确规定只有政党才能提名国家公职候选人。如德国联邦选举法第27条规定：邦提名名单仅得由政党提出、且需经邦党部执行委员会、由该邦境内之次级地方党部之委员会亲自签署。俄罗斯《政党法》规定：政党是唯一有权推举议员和国家政权机关其他经选举产生的职位候选人(候选人名单)的社会组织形式。韩国1962年宪法规定：总统及国会议员候选人，应由所属政党推荐。可见，政党提名国家公职候选人，俨然成为当代政党的一项特权。从自身看，政党提名对政党的存在与发展至关重要。在政党政治时代，一个政党是否具有公职候选人提名权，关系着一个政党的政治地位；政党提名候选人在竞选中的成败，关系着一个政党执政权的得失；选拔候选人代表本党参选，已成为当代政党的头等大事，影响着整个政党的内部运作与发展。正如美国学者谢茨施耐德所言，“只要选举仍是政党最关切的事，政党的团结一致，其人力物力的集中，都必须依赖权威性的提名作基础。因此。提名的过程变成政党最重要的活动，提名程序的性质也决定了政党的性质，谁能为提名作决定，谁就是党的主人，所以提名也就成为观察政党内部权力分配最佳的着眼点。”这同时也表明，政党提名制在党内具有激励与整合功能；通过政党内部的候选人选拔，可以激发政党内部的生机与活力；通过对外的政党提名与竞选，可以协调内部关系、化解内部纠纷、促进政党内部的团结一致，这无疑影响着政党自身的发展与成败。二、政党提名制的划分标准与基本类型政党提名制，简单说就是关于政党提名、规范政党提名的一系列规则与秩序。这些规则与秩序既包括党内候选人选拔的规则与程序，也包括国家法律对政党提名的有关规定，还包括一些政党政治惯例。一般而言，政党内部是否实行自下而上的民主选举，是考察政党内部乃至政党提名制是否民主的一个重要指标。俗话说，没有规矩不成方圆。政党提名制最大的功能在于规范政治参与，只有通过一定的提名制度才能使政党提名有序进行。值得注意的是，政党提名制是现当代民主政治的产物，与政党列名制、指定制相比是一个历史进步。所谓政党列名制或指定制，即公职候选人不是由自下而上的提名产生，而是由政党中央或少数政党领袖安排指定。然而，政党提名制究竟以国家法律为准绳、通过加强有关立法来规范，还是以党内规章制度为准则?这与人们的政党观念、政治理念密切相关。概括地说，当今政党政治理论界有三种不同的政党观念：一是“国家机关说”。这一学说视政党为“国家公器”、“宪政机关”、“宪法要素”或“准国家机关”，认为政党与一般的社会组织有根本不同，它在国家政治与政府运作中起关键作用，完全可视其为国家组织的一部分。二是“社会团体说”。这一学说将政党视为社会团体、民间团体或私人团体，认为政党是结社自由的产物、是社会组织的一种，政党的产生、构成与运作等与其他社会组织并无本质区别，政党与政府有严格的区别，政党内部事务应遵循自治或“法不禁止皆自由的原则”。三是“国家一社会中介说”。这一学说认为，政党是国家与社会的中介组织，是将国家机构与公民社会机构联系起来的机制，政党运行于正式政治体制的正式部分和非正式部分之间的交界上。与上述三种政党观念相对应，政党提名制在理论上也存在三种不同的观点：一种认为，政党提名是事关民主国家政治运作的大事，国家应该干涉政党内部的提名活动，公权力机关应该立法来规范提名，以使政党提名的过程达到民主化、公开化和透明化。另一种认为，政党作为社会团体，政党提名系党内私事，国家不应干涉，也不必立法加以规范。再一种认为，国家对政党提名应该有原则性的要求；同时，政党要有一定的政治自由，在政党提名方面具有足够的自主权。理论是实践经验的总结，并影响、指导着实践。关于政党提名制的各种理论观点并无完全对错之分，它们在政党政治世界中都有一定的政治市场。从当今政治实践看，各政党政治国家、各政党的提名制的确存在很大差异，并不存在整齐划一的政党提名制度或固定的提名模式。有关研究表明：在当今政党政治世界，政党候选人的选拔规则多数由各政党中央决定，如奥地利、比利时、哥伦比亚、丹麦、芬兰、法国、印度、爱尔兰、以色列、日本、荷兰、新西兰、挪威、斯里兰卡、瑞典、英国、委内瑞拉；极少数国家由地区党部决定，如澳大利亚、加拿大、瑞士；少数国家由国家立法规定，如德国、土耳其；只有美国是由各州立法规范的。从类型划分角度看，依据政党提名制度是由政党制定还是由国家制定这一标准，当今世界的政党提名制可划分为三大类：一是“党定制”，视政党提名为党内私事，政党提名的规则与程序由政党自行规定。进一步说，“党定制”又可划分为两种具体类型：一种是由政党中央规定，另一种是由地方党组织自行规定。二是“法定制”，视政党提名为国家事务或公共行为，政党提名的规则与程序由国家法律来明确规定。进一步说，“法定制”又可划分为两种具体类型：一种是由国家立法统一规定，另一种是由地方立法(如美国的州立法)规定。三是“混合制”，国家法律对政党提名进行原则性规定，而具体规则与程序由政党规定。另外，国外学者从不同角度对政党提名制有不同的类型划分，比较有代表性的是兰尼的观点。兰尼依据集权程度与封闭性两个衡量标准，对政党内部提名制度进行分类。按照他的观点，所谓集权程度，指政党提名的权力分配是集中在中央还是分散在地方；若政党提名的权力集中在中央，则这个政党的集权度高，反之则低。封闭性程度则依据参与政党提名过程的人数多少而定；若政党提名的权力集中在政党领袖或少数政治精英手中，则该政党提名的封闭性高，若由全体党员民主选举产生，则封闭性低。兰尼认为，上述两项标准可以衡量政党提名制的民主化程度。就集权度而言，以色列政党提名方式为中央集权的典型，美国则是地方分权的典型，其他国家的政党介于二者之间；就封闭程度而言，以色列政党的提名过程为“封闭型”的典型，美国则为开放型的代表。严格来说，以色列的政党提名方式应属于列名制。以国会选举为例，以色列以全国为单一选区，实行比例代表制；在选举之前由各政党分别提出一份多达120位候选人的名单；在政党名单的拟订上，分为“安全席”与“可能席”；无论是将哪些人列在名单上还是名单排序上，皆由政党中央执行委员会或少数政党领袖完全决定，地方党组织对此几乎没有影响。三、英、美、德、俄政党提名制的特点与类型分析在当今世界，无论是从历史还是现实看，英、美、德、俄四国的政党政治都具有显著代表性和世界影响力。其中，英、美是近现代政党的发源地，政党政治源远流长；德国是二战后新兴的“政党国家”，也是公认的政党法制最完备的国家；俄罗斯可谓当今世界转型国家的代表。从国家政治制度看，英、德实行的是议会内阁制，美、俄是总统制；从政党制度看，英、美是“两党制”，德国是稳定的“多党制”，俄罗斯可谓转型中的“多党制”；从国家政党法律规范看，英、美比较少，德、俄都有详细的《政党法》。依据政党提名制是“党定制”还是“法定制”，结合政党提名的集权度与封闭性，对这四个国家的政党提名制进行比较分析，无疑具有深刻意义。在英国，政党被定位为民间团体或私人组织，“政党的意思表示与行为，都是自然人个别或集体的行为，如果违法，可以对单独的或多数的自然人加以处分，可以不涉及政党”。政党提名纯系党内事务，由各政党自行规定；国家或地方无关于政党提名程序的法律规定，公权力对政党提名也不加干涉；政党提名中的内部纠纷由政党自行处理，也无向法院起诉之说。在此意义上，英国政党提名制度属典型的“党定制”。进一步而言，20世纪五六十年代，“英国保守党和工党的国会议员候选人遴选的程序，主要是由选区党部的核心活动分子所决定、由中央核定，中央只求确保遴选程序的公正、照章办事(保守党)，或只是希望不要有使工党难堪的候选人出现而已”。以后情况有所改变，“在保守党方面，中央的影响力似有增强；工党方面，选区党部的基层党员在议员候选人遴选程序中更具有决定性”。目前看来，英国两大政党的提名均根据政党内部章程或惯例操作，由中央党部指导区域办事处、选区联合会等具体操作，并最终核定提名人选。实际上，提名权利主要掌握在各级党组织中的选举干事手中。比较而言，保守党侧重选举有钱承担选举费用的富人、名人；工党侧重候选人的政治资历，资历越老越受欢迎。从集权度看，英国两大政党均属于中央集权式，虽然两大政党候选人由选区选举，但两党中央党部对候选人名单具有最终的审核权与否决权。而且，英国未规定政党提名候选人必须为该选区居民，常有“空降部队”出现，如丘吉尔曾先后作为四个选区的候选人被提名。从封闭性看，英国两大政党都属于封闭式的候选人提名，只有具有党籍身份的正式党员才能参加提名大会。有学者甚至认为，英国政党提名仍属于“秘密的黑箱操作”或“秘密花园”，一方面要求参加候选人选举的人为正式党员；另一方面，各选区政党精英主导着选举提名，真正参与决定的是党内的少数精英，普通党员对此无能为力。在美国，政党提名有一个从党内私事向公共事务、从不受法律约束到受各州法律约束的发展变化过程。在建国之初，总统候选人由议会提出；从18世纪末至1832年，政党候选人的选拔集中至议会党团手中；此后至20世纪初，政党候选人选拔以各级政党的代表大会为中心。19世纪末风起云涌的进步运动催生了美国的初选制。1903年威斯康星州首先立法规定政党必须实行初选制，1955年康涅狄格州成为最后一个通过初选立法的州。在二战以前，美国基本上视政党为私人组织，随着初选制的确立，美国开始视政党初选为州选举程序整体中的一部分，属州政府行为。与此同时，美国两大政党的提名制也定型为以初选为主、政党组织提名为辅的混合制。比如总统候选人提名，是先依各州法律直接初选，然后两大政党召开全国党员代表大会选举通过。实际上，在初选制下，选举权集中在选民手中，政党代表大会只有正式提名的功能，只能根据初选结果投票。至今，虽然美国关于政党的法律规范并不多，但各州法律对议员选举与总统选举的初选均有明确规定。尽管各州法律对初选的规定有所不同。但一般有以下基本要求：政党提名必须按照民主原则，由党员初选或初选代表组成代表大会民主推荐，两大政党以州法办理初选，众参议员候选人须为该州居民，初选结果政党中央党部必须尊重，不得否决也无需其核定。在此意义上说，美国的初选制属于典型的由州法规定的“法定制”。从集权度看，美国两大政党均属于地方分权的典型。就封闭性而言，美国政党提名大会为封闭式，两大政党全国提名大会约2／3代表由初选产生，其余由州代表大会推选产生。美国各州初选的做法不一，情况比较复杂。绝大多数属于封闭式初选，只有登记党员才能参加选举；爱荷华州、密歇根州、明尼苏达州等七个州则实行开放式初选，不分党派色彩，所有选民均可参加初选；有的则实行自由直接初选，选民可以跨党投票，可以投票给两党候选人。德国堪称世界上“政党法制”最完备的国家。在德国，政党实际上被视为“准国家机关”，国家法律对政党提名既有原则性规定，也有具体的操作性规定，政党提名制属典型的国家“法定制”。这从德国的有关法律规定可见一斑。在原则性法律规定方面，德国基本法第38条规定：德意志联邦议会议员依普通、直接、自由、平等及秘密选举法选举之。具体法律规定主要体现在德国《政党法》与《选举法》中。如德国联邦选举法第21条规定：在单选区选举提名名单中被推举之政党候选人，先经该党推荐单选区候选人党员全体大会，或特别或普通代表大会推选；联邦选举法第27条规定，邦提名名单仅得由政党提出，且需经邦党部执行委员会由该邦境内之次级地方党部之委员会亲自签署。德国《政党法》对政党内部机构设置、党员的权利与义务关系、党内决策程序与选举程序、领袖与政党关系、上下级组织关系等有着具体规定。涉及党内选举与政党提名的内容包括：政党基本组织与党内意思的形成应该是自下而上实行“多数决”；政党代表大会为政党最高权力机关，政党的重要决定、重大事项均由政党代表大会决定；政党主要负责人的产生与解任由政党代表大会定期决定；政党推举代表参与中央与地方选举，必须遵守民主原则等。德国《政党法》第17条规定：向各级政府提名候选人必须通过无记名投票，提名当执行选举法和党章规定的程序；第2条还规定：如果一个政党连续六年没有提名候选人参加联邦或州选举，将失去作为政党的法律地位。可见，德国联邦法律对政党提名有明确具体的规定，而非政党自决。从选举集权度看，德国政党提名属于民主型，介于集权与分权之间。从政党提名的封闭性看，德国主要政党属于法律规定下的封闭式提名，政党提名按照有关法律规定的程序、在党内以自下而上的民主方式进行。在俄罗斯。政党被定性为社会联合组织，视政党提名为党内之事，但《政党法》对政党提名有原则性规定。在此意义上说，俄罗斯的政党提名属于“混合制”。俄《政党法》第3条规定：政党要推举候选人参加国家政权立法(代表)机关和地方自治代表机关的选举，参加上述机关的选举并在其中工作；第8条规定：政党的活动建立在自愿、权利平等、自主管理、合法性和公开性原则的基础上；第36条规定：在推举议员候选人(候选人名单)和国家政权机关以及地方自治机关其他经选举产生的职位候选人(候选人名单)时，政党和(或)竞选联盟必须按照选举法规定的程序和期限公布自己的纲领。具体到杜马和联邦委员会代表的选举，1995年以前二者均由选民直接选举产生；1995年《俄罗斯联邦会议联邦委员会组成程序法》规定，联邦委员会不再由选民直接选举产生，而是由俄罗斯各联邦各派出两名代表，外加上国家杜马主席、总统等组成。在俄罗斯，国家杜马采取混合制，一半代表在单一选区按“多数决”选举产生，另一半则在全联邦选区按比例代表制选举产生。在2002年《政党法》颁布之前，单名制选区内的候选人提名权并不为政党特有，有选举权的俄罗斯公民、选举联合组织、选举联盟均有权提出候选人；但新的《政党法》规定，政党是唯一有权推举议员和国家政权机关其他经选举产生的职位候选人的社会组织形式。对总统候选人，俄现行总统选举法规定，参加总统竞选有两种途径：一是由杜马中的议员团直接推荐，二是征集到200万以上选民的有效签名来推荐。在俄罗斯，总统往往是超党派、由民众直接选举产生的；总理则由总统提名、国家杜马表决通过，在杜马选举中获胜的政党并无组阁权。目前俄罗斯只有总统支持下的政权党而无执政党。可见，俄目前尚属“无执政党的政党政治”国家，政党在俄政治生活中作用有限，这明显弱化了俄政党的政治地位，政党提名权因此受到很大局限。四、政党提名制的世界多样性及其制约因素上述研究表明，在当今政党政治世界，政党提名制存在多种模式。具有同样法制传统的英美，政党提名制却迥异；同样具有详细而完备的《政党法》的德俄，政党提名制也存在很大差异；同一个国家、同一个政党，在不同的历史时期，政党提名制度也有所发展变化。因此，各国的政党提名制存在一定差异，并不存在固定化的模式。正如有学者所言，“世界上没有一个国家，可以成为我们政党政治设计的模范，因为历史发展的时代不同，所处社会和国际环境迥异，人民的生活或文化也有差别。”一个国家的政党提名制是否科学、是否民主，也不能简单地以外在标准去评判，根本的是要与本国的历史传统、政治生态、政治理念、宪政制度、国家与社会的发展等相适应。一国政党提名制的形成与发展，既有自然生成、环境造就的因素，也有人为改造、政治推动的因素。但无论是既有还是现实设计的制度，都必须满足政治制度运转所必须的三个条件：必须为人民所乐意接受，或至少不为民众所坚决抗拒；必须植根于一定的政治生态，在政治实践中有效发挥作用；必须适应政治发展的时代要求，至少不阻碍政治发展与社会进步。一个国家要形成稳固的政党提名制度，必须具有相当固定的一系列规则；要使规则发挥功能，必须经过一定的实践磨合。因此，一国政党提名制受很多因素的影响与制约，既有内因也有外因，但外因是制度形成与发展的条件，内因才是根本。概括地说，影响与制约政党提名制的内在因素主要包括以下几个方面：一是特定的历史传统，尤其是文化与政治传统。这种历史传统影响甚至决定着人们的政党观念、政治理念，进而影响着政党提名乃至整个国家的政治制度。不同的国家政党观念、政治理念不同，对政党提名制的态度必然有所不同，国家与社会对政党提名活动的要求与规范形式也会有所不同。二是现实的政治生态，尤其是政党、国家、社会之间的关系，国内政治力量对比与发展变化。美国政党提名制的历史发展充分说明了这一点。正是19世纪末20世纪初以反对经济垄断、政治寡头统治为主要特征的美国进步运动与国内民主力量的发展壮大，催生了美国初选制的形成与发展。三是既有的宪政制度框架。一个国家现有的宪政体制既体现着政治传统、反映着现实的政治生态，也制约着民主政治的发展。一个国家的政治体制是总统制度、议会制度还是人民代表大会制，国家权力结构是“三权分立”还是“议行合一”，中央与地方的关系是联邦制还是单一制，政党制度是一党制、两党制还是多党制，选举制度是绝对多数制、相对多数制、比例代表制还是混合制等，都制约与影响着一个国家的政党提名制。如实行中央集权制的国家容易产生集权型政党，实行中央与地方分权的国家则倾向于形成分权型政党；实行小选区制、简单多数制有利于既定大党、而不利于小党派竞争席位，比例代表制较有利于小党、容易导致多党制。这无疑直接影响一个国家的政党提名制。四是政党类型与党情。由于政党类型与党情不同，即使一国之内，不同类型的政党的提名方式与程序也有所不同，英国工党与保守党就是明显的例子。值得注意的是，上述四大因素的影响与制约并不是孤立的，而是相互联系、相辅相成，共同影响与决定着一个国家的政党提名制度。