基础教育财政体制变革和农村义务教育发展——从制度分析的视角-教育教学论文.doc

会员专享推荐 · 你可能也用得上更多

开通会员，畅读全站文档

本篇文档已为你保留

本篇文档价值 ~~¥35.00~~会员免费解锁

全文不限次阅读，剩余内容即刻解锁
高速下载通道，免排队、无等待
专属客服 1 对 1 答疑，优先响应
每日赠送下载券，本篇文档免费送

有 86 篇商业计划书正在上传

下载原文档

基础教育财政体制变革和农村义务教育发展——从制度分析的视角-_教育教学论文内容简介摘要：文章指出现代教育在农村推行不力主要原因在于教育财政体制，并从制度分析的视角探索了不同的制度布置和制度博弈过程对农村义务教育的发展的影响，重点分析了税费改革过程中基础教育财政制度的变动过程及变革可能引起的更深远的影响，文章还对完善目前的基础教育财政体制提出了相应的政策建议。摘要：基础教育财政体制、农村义务教育、制度博弈、权利界定、权利的排他性一、历史上的义务教育财政体制和现代教育在农村的推行1、传统社会中乡村初等教育和教育财政一些学者（王铭铭，1999）以为，中国乡村正规的初等教育的发展可追溯到明代在县以下设立的社学。但是中国传统社会实行的是“双轨政治”（费孝通，1937，1985），中心集权的统治权力固然不断地向乡村延伸，但其财政能力对其延伸程度有很大约束。因此，统治者对乡村的控制主要是通过在科举中获得过功名或者是做过政府官员的乡村士绅进行。政府倡导的社学大体上仍控制在地方士绅手中，办学的经费也是多渠道的，主要来源是学田的收进，而学田的来源渠道除了官府拨给之外，主要是私人捐赠或集体捐田，另外还有商税收进、学生纳费等（李国均，2000）。清朝中心集权程度更为加强，社学已纳进了国家的财政体系中，社师由官府提供生活费，受提学的治理，并资助和提倡为贫冷子弟举办的义学（李国均，2000）。但总的来看，在清朝，乡村初等教育虽有所发展，有逐渐纳进政府的趋向，但限于政府的统治能力和财政气力，真正意义上的全国同一普及性的义务教育并没有出现；乡村中的初等教育呈现出多种形式并存（私塾、义学和社学），多种资金张罗渠道（官方、民办以及官民合办）并存的形态，学校的治理操纵于宗族和乡村士绅的手中。教育用度主要由政府机构之外的个人或组织（如宗族、社会团体等），政府不在教育上进行大规模的投资，这成为中国各个朝代政府理财的某种传统（马戎，2000摘要：100）。2、国家建设、现代教育的本钱和现代教育的推行清末民初是我国由中华帝国向民族国家过渡的时期（王铭铭，1998），新式教育的推行是民族国家形成的重要组成部分。从1901年到1906年的几年间，清政府先后公布了多个“学堂章程”，要求各地创建新式学堂，逐步确立了新学制。从1905年到1909年，清政府成立学部，划分学区，在中心、府、厅、州、县设立相应的教育行政机构，建立起同一的教育行政系统（李建东，1996）。在推行新学制的过程中，也确立了义务教育的制度。但是义务教育并没有真正地推广开来，清朝就灭亡了。***政府承继了义务教育的理念，推行新式教育，真正开始从村庄确立起现代的教育（杨懋春，2001）。但在推行过程中碰到了和清政府同样的困难，即新式教育推行的本钱新题目。相对于传统教育，新式教育的本钱对于乡村来讲是比较高的。在传统社会里，不少名流居住在乡村，整个社会的知识资源在城乡的分布较为均匀，学生可以在村里的私塾或其他形式的学校上学。新式学校则建立了以城市为中心的学校治理体制和知识的传授体制，学生接受知识，必须向“朝圣”一样逐级从乡村走到城镇，从城镇走到城市中，直至到首都。这将加大求学的交通用度。同时，新式学校往往是把学生集中起来，按照同一的课本进行连续的授课，假如遗漏某些课程，则很难补上，这对作为家庭辅助劳力的乡村孩子来讲，造成了非凡的困难，尤其是在农忙时节。另外，课程的内容也和乡村社会的生活实践有很大的脱节，假如这些孩子不能走完小学到大学的现代教育的历程，而在读完小学之后仍回到乡里，所学内容的实用性还不如原来的旧式学校，这也加大了接受现代教育的机会本钱。现代教育本身的这些基本新题目阻碍了它很难在乡村被接受，有不少学者，如费孝通（1986）、廖泰初（1938）等人指出过这一新题目。在一些县里，私塾比学堂更受欢迎，这也就是为什么私塾固然遭到政府的严格控制，但仍然延续下往，和新式学校争夺教育空间的原因。要克服新式学校的弊端，就必须想法降低新式学校的教育本钱。这正是后来的乡村教育运动（后发展成为乡村建设运动）的领导者如晏阳初、梁漱溟等所考虑的事情（郑大华，2000）。一些县为了使新式教育能够推行下往，想办法降低新式学校的本钱，如河北兴和县在20年代初成立劝学所，进行劝学运动，新成立的学校购置校址及其他一切用度由政府解决。对“新学”的学生免交学费，还给经济补贴，用轿车接送女学生上学，这在当地被人讥讽为“雇人上学”（李建东，1996）。通过这些办法，兴和县的新式教育才终极得到发展，并在制度上确立起来。定县、邹同等乡村教育运动之所以能够发展起来，也是得到了当地县甚至更高层级（如中心和省）的政府的大力支持。这些县的实践表明，要真正吸引学生，推行新式教育，就必须要降低本钱。而降低本钱，则必须由政府给予稳定的资金支持。固然国家在法律上确定了义务教育制度，但在清朝末年和***时期，国家内忧外患不断，中心政府很难拿出足够的资金来推行义务教育。清末为了解决兴学中的经费新题目，清朝中心及地方政府在推行新式教育的过程中也多采用地方政府张罗和民间捐资兴办相结合的方式。***时期的义务教育固然在乡村有所推行，但这也是同各地方的财力状况有很大的关系，一直到40年代，“初等教育经费多以地方（县一级政府）自筹为原则”（李建东，1996）。不少县实行的办法是“县立中小学的经费由政府支拨，原属祀田、庙产，由政府接受。村办小学（包括私塾），经费多由学校负担，有祀田的村由祀田补贴一部分”（马戎，1999；李建东，1999）。这成为***初等教育的教育财政的基本格式。但由于教育财政的不独立，教育经费一直存在着被挤占的现象，教育没有固定经费，或办或停，很不稳定。此新题目早在1920年代初全国教育联合会的决议案中指出来，中国兴学多年而教育终未见成效的原因是“（1）教育行政不独立。（2）教育经费不独立。权其轻重，经费不能独立，尤其主因。”（李蔺田，1994摘要：92）。但教育经费不独立的新题目一直到***结束也没有得到解决。3、义务教育财政不独立下的现代教育推行的路径和历史遗产从清末和***的实践来看，随着民族国家建设，国家权力向乡村的渗透是在不断地加强，义务教育作为国家建设重要的组成部分，不断被纳进到国家体系中。但现代教育和旧式的教育相比，本钱较高，而政府的财政匮乏，且教育财政不独立，使得义务教育经过了清末***两个时期，并没有能够真正得到普及；同样是由于财政的新题目，初等教育的兴办中存在着多渠道张罗经费和多种形式并存的情况，义务教育的基本理念、农民孩子免费享受国家提供的基本教育的权利的意识并没有在农村扎下根。义务教育制度并没有能够有效地将孩子从家长、宗族控制中独立出来，并没有能力使乡村学校从乡村社区的控制之中独立出来，没有能够成功地将社区孩子抽离出具体情境，纳进到现代社会的“抽象体系”中（王铭铭，1999）。现代教育在农村行动维艰，传统的观念和文化在农村中不断地再生产，在一定程度上强化和维护了中国社会传统和现代并存的二元结构。历史上的义务教育推行过程中复杂的关系结构作为一种路径对建国后义务教育制度的演变产生了影响，一些做法在相当一段时间上得到了延续，在相同的经济困境下，可能会出现相同的制度布置，甚至出现相同的结果。二、计划体制和市场体制下基础教育财政和义务教育的发展1、计划体制下“义务教育”阶段的民办教育根据马克思主义的理论，教育属于上层建筑的领域，因此新中国的领导者对此非常重视，在接管政权之后，就迅速对原来的乡村教育机构进行接收、改造，取消了***时期的带有意识形态色彩的公民、党义、军训等课程，代之以新的政治课，在学校教师队伍中建立起政治学习制度。在1950年代，政府同一将私立学校改变成公办学校，教育经费由国家统收统支，除收取学生学费外，不足部分由政府财政开支。尽管政府在建国之后开办了很多学校，但政府的财力是有限的，终极只能循历史的路子，发动群众办学。政府在1962年明确提出，“国家办学和厂矿、企业、农业合作社办学并举，……，免费教育和不免费教育并举，全党全民办教育”的“两条腿走路”的方针。实际上，在明确这样的方针之前的教育革命和在此之后***期间的教育革命中，民办学校在各个地方都得到了极大发展。这些民办学校固然可能会获得国家的资助，但经费主要由所在的集体供给。这成为建国后很长时间内农村民办小学的最普遍模式。在集体制度下，总体性生存的意义得到了最大夸大，社会成员之间的差异降到了最小。计划体制下的人民公社制度也是一种福利制度，较穷的家庭在公社里可以得到救济，比如减免学杂费等。由于挣工分是成年人的事情，孩子们作为劳动力的价值并没有机会得到体现，而上学的本钱也比较小。因此，在这样的制度下，义务教育能够得到了较大发展，尽管这个时期的发展在很多乡村地区是以牺牲质量为代价的盲目发展。2、财政包干体制下的农村义务教育摘要：1970年代末，农村开始实行联产承包制，乡村社会中的市场经济得到了培育，人民公社时代的乡村产业也开始逐步发展起来。1980年代初期，乡镇财政逐步建立，并在财政包干的体制下得到了增强。随着市场经济气力的壮大，社会在逐步分化，由“总体性生存”转变成了“个体性生存”，个人的、团体的利益和和气力开始凸显。农民、村政府、乡镇政府以及更高层级的政府变成了不同的利益主体，在它们之间经常会围绕各自的利益，对制度的设计、权利的布置进行讨价还价。在地方财力不断增强的情况下，中心政府通过放权以减轻自身的财政压力。1985年《中共中心有关教育体制改革的决议》中明确规定乡村义务教育实行三级办学、两级治理的体制，即县、乡、村三级办学，县乡两级治理。在资金渠道上确立了利用财、税、费、产、社、基等来源多渠道张罗经费。杜育红从制度经济学的角度探索了这样的制度所以被接受的原因，以为这是各个利益团体（中心政府、地方政府以及农民）之间的政策博弈造成的（杜育红，2002）。地方政府对基础教育的财政压力估计不足，同时，在获得财政自主支配权的方面的收益要大于财政压力，在这样的情况下，地方政府愿意接受这样的制度布置；农民之所以接受这样的布置是由于受到当时农村发展形势的鼓舞以及对改革的良好愿看和热情所推动。但事实上，在中心政府、地方政府和农民之间，农民是缺乏组织的、很脆弱的利益群体，经常并不能够主动地参和到政策制定的游戏中，往往是被动接受已制定好的政策。而且，正如前面所讲的，由于历史的原因，农民在教育方面并没有形成有关义务教育的意识和观念，对自己的权利以及实现权利的方式也缺乏熟悉。1985年前后，在新的办学体制和教育财政体制下，义务教育的投进有了明显增长。但这种增长并没有维持很长时间就由于农民来自农业的收进陷进了长期的停滞状态而放慢了。东部地区的乡镇政府（如苏南地区）因乡镇企业的发展弥补了种植农业的收进下降，支撑了乡镇财政。然而，中国乡村经济的发展是很不平衡的，并不是所有的农村地区都可以从乡镇企业的发展中得到弥补。在比较贫困、资源又非常缺乏的地区，知识和技术储备较少、市场信息落后的农村，乡镇企业很难发展起来。在计划经济体制下，尽管由于历史的原因，东西部区域发展的不平衡是存在的，但是这种差距是得到了行政上的控制的；市场经济打破了人为控制的相对平衡，东西部之间的差距在加大。在贫困地区，对地方的政府官员考核往往是用发展地区的标准，使得官员的喜好集中在经济发展和投资环境的建设上，资金投进集中在见效快的“面子工程”上，如道路的修建、城市改造以及乡镇企业的创办上。教育在政府划分财政资源的时候往往是排在后面，资金得不到保证。在领导体制上，主管教育的领导往往在同级领导的排位上是靠后的，一般进不了核心领导成员中，在对同级财政的分割上很少有发言权。这样的状况就使得当地的教育很难得到足够的资金保证，甚至在地方政府的优先项目资金不够时，往往会减少教育上的资源。很多贫困地区，不但谈不上加大教育投资力度，即便是按照规定给予教育的用度也得不到保证，教育经费经常还被截留、挪用，以用于经济方面的建设。一些探究者在江苏、安徽等地的调查发现，政府给予教育的名义资金和学校实际得到的资金在数目上很不一致，这两者间的差额还相当大（郭建如，2002；李湘萍，2002）。更为严重的是，学校成了村组织用来完成收费任务的重要工具。在河北一些地方进行调查时发现（郭建如，1998），一些地方竟然要求没有完成村里三提五统任务的家庭，不答应其孩子上学，等到家长完成了这些上缴任务，才答应孩子返校。学校的不独立，非凡是财政上的不独立，造成了从1980年代后期一直到1990年代，贫困地区在进行大规模建设时，也出现了教师工资大规模拖欠的现象。在包干体制下，中心财政增长缓慢，在国民收进中的比重不断下降，对教育的投进也随之下降。在1994年，为改变中心财政状况而进行的分税制度固然增强了中心的财力，但这并不必然意味着对教育投进的增大和农村地区教育经费得到保证。3、分税制、贫困地区的教育财政和转移支付（1）分税制和贫困地区的财政假如说1980年代实行的财政包干加强了地方政府财力的话，1994年的分税制度则使得方财力的增长受到了限制。1990年代后期，中心政府提出科教兴国战略，各地相应地提出了科教兴市、兴县的口号，并在中心的带动下，加大了对义务教育的投进。各省的竞争和模拟使得普及义务教育成为1990年代后半期中国教育发展的重要工程。同时，在中心的严格监视和赏罚办法下，长时间大规模拖欠教师的现象得到遏止。在贫困地区，确保教师工资和推进普及义务教育加重了当地政府的财政压力。这些地方的财政本来就收不抵支，靠上级的财政补助、向上级财政借债来弥补收进的不足，而财政收进的大部分被用来发放工资是一种普遍的现象。在这些县中，财政供养人口中80%是教师，在1990年代后期，教师的工资不断上涨，职员经费的增长超过了当地的财政的增长，地方财政更感到有压力。在不少贫困县，出现了典型的吃饭财政和教育财政的特征，教育经费的开支在县财政支出的比例非常高，经常占到一半以上；在教育财政中，吃饭财政的特征很明显，教师职员工资的支出是教育财政支出的主要部分，为了确保不断上涨的职员经费，当地政府和学校不断压缩公用经费的开支，使得学校公用经费相应地不断下降，造成生均公用经费太低，难以维持，矛盾十分突出；财政运行的原则是“保吃饭、保运转、保开门”。以云南原昭通市，现在的昭阳区为例，昭通市2000年的农民年人均收进为831元，属云南省73个贫困县（市）之一。在1999年，预算内的教育经费在市财政中占的比例已经占到了53%，在2000年由于“两基”验收，这个比例上升到了61%.据当地教育部分统计，在“九五”期间，教育经费占整个财政收进的比例每年都在一半以上。在2000年，职员费就占教育经费的94%，而公用经费所占比例不到10%（郭建如，2001；昭通市昭阳区教育委员会，2001）。在云南调查时，一些政府官员以为，造成最近几年云南教育投进严重不足的重要原因是国家政策和分税体制。根据国家的有关政策，云南对当地的主要经济作物——烟叶实行双控（控制种植面积和产量），这使得地方财政和群众的收进大幅度下降，同时实行分税制，中心拿走了当地的大量资金。曲靖市教委的一位官员说摘要：“94年实行分税制之后，对我们地区的社会经济发展和地方教育事业的发展影响都很大。实行分税制后，地方的税收到集中到中心，这对于财源单一的地区来说，元气大伤，由于你大头都拿走了，你留下来的是一个小头。我们这边就是靠烤烟啊，但烟税收是国家税收，不回你地方管。当然说是要返还，但返还的部分究竟很少。我们曲靖市每年有40多亿的收进，往掉国税之后，就只有13个亿，那能够干什么？在分税制以前，我们地方经济是很不错的。94年实行分税制之后，分成中心税和地方税，我们的收进是46到47亿，中心拿走之后，留给我们自己的只有14个亿。是中心财政榨压了下面的财政，根本不考虑基层组织的运行。什么都要收上往，这样以来还让不让地方办事，地方生存？地方还有没有积极性？没有了”（郭建如，2001）（2）贫困地区农村义务教育经费的来源摘要：1985年中心确立了以乡村两级（村级组织可以算做是一种准政府）负责农村义务教育经费的办学体制，同时也确立了多渠道张罗资金的方式。在后来有关义务教育的相关法律和实践中，对学校的资金来源和运作也有一些具体规定，如公办教师的工资由政府负担，民办教师的工资由村里的三提五统解决。来自政府的公用用度和从学生手中收取的学杂费维护学校的正常运转，危房改造方面，小学一般是由村里集资解决，中学由乡和村共同解决等。贫困地区由于经济落后，产业不发达，富人较少，因此规定的多渠道张罗资金除了向农民征收税费和进行集资外，很少有其他来源。在近几年中，中小学的办学标准不断提升，贫困地区上学人数不断增加，学校要不断地扩建、升级和达标，资金来源主要是靠群众的教育附加费和集资。对于这一点，昭通市的教育局局长很有感受的，他以为当地群众在教育发展中到了很大的功能（郭建如，2001）。四川省教育厅在估计税费改革将对农村义务教育产生的影响时说，“农村义务教育经费除财政预算布置外，农村教育附加、农民捐集资、投工投劳等多渠道投进占了较大比例，近几年均匀达40%左右”，“根据1999—2001年3年均匀实际征收的统计数据估计，农村教育费附加均匀每年8.97亿元，农村教育集资均匀每年为3.4亿元，两项合计为12.37亿元”（四川省教育厅，2002）。举债办教育在贫困地区也比较普遍。1990年代后期，贫困地区开始普及义务教育，资金来源除了政府投进、农村教育附加费和集资外，就是举债。有向银行举债的，也有向私人借钱，还有就是拖欠工程队的工程款项。依据四川省的统计，“到2000年度，全省农村教育负债20-30亿元”（四川省教育厅，2002）。在云南、贵州、四川等贫困地区，教育的欠债主要是在普及义务教育的过程中出现的。三、税费改革对贫困地区农村义务教育发展的影响1、税费改革办法和教育财政的变化2000年3月，安徽省率先在全国进行以省为单位的税费改革，江苏省在2001年也启动税费改革。两省税费改革的内容基本一致，所采取的办法也大体相同。税费改革对教育经费的来源有了新的规定，义务教育的经费布置主要由财政预算解决，取消了教育费附加、教育集资以及教育投进上的义务工等。对于农村集资实行“一事一议”，有的地方将这样的制度用在教育上。对学校教师工资、公用经费和危房解决的资金来源也分别做出了规定摘要：教师工资由县里负责，普遍的做法是把乡镇的某些财政收进控制起来，用于乡镇教师工资发放，由县里设立专户，原乡镇财政不足的部分以及教师工资中新增部分由县进行补足。教师个人持有银行卡，工资由县财政通过银行直接拨付，保证教师工资发放；学校的运行用度由学杂费来保证，不足部分则由县里和乡里负责；学杂费治理取消“零帐户”，设立银行专户；危房改造由省里专项负责，县市进行配套。为了保证税费改革的进行，对学校的收进进行了严格规定，杜尽学校乱收费，对教材用度、课本用度给予明确，并要求合并乡村学校，进行布局调整，精简教师等。2、义务教育经费缺口的弥补税费改革对教育最大的影响是取消了来自农民、专门用于教育的农村附加费，由此引起的缺口由政府承担。在贫困地区，这个缺口是乡级财政无力承担的，甚至在一些贫困县，也是县财政很难承受的。要想使税费改革不影响到农村义务教育的正常维持和发展，就需要省及中心财政进行比在税费改革前多得多的转移支付。事实上，在安徽，这个缺口正是靠各级政府的财政转移以及挤占其他方面的经费得以解决的。2000年，中心给安徽省用于教师工资的专项转移支付是2.88亿元，省级政府配套2000万元。从2001年起，安徽省调减市、县财政上解1亿元，全部用于农村义务教育。在2001年9月，安徽省要责备省农村初中、小学教师工资上收到县（市、区）同一发放，并建立了责任追究制度和奖励制度。从全省情况看，这些办法的实施基本保障了教师工资的发放（魏秦歌，2002）。在危房改造方面，2001年，中心拨给安徽省15亿元的中小学布局调整专项资金。安徽省决定从2001年起至2005年，省财政每年布置1.5亿元资金，另外通过社会捐赠不少于5000万元，市、县财政两级按1摘要：1配套，预计张罗20亿元，专项用于农村中小学危房改造，并提前到3年使用，力争3年的时间，基本解决D类危房（鲍劲翔，2002；魏秦歌，2002）。在保证学校运行方面，安徽省制定了农村中小学公用经费标准定额核定的原则和方法，规定学校公用经费布置以学校杂费为主，财政预算布置为辅；农村中小学杂费收进应全部用于公用经费开支，不足部分由县乡两级财政预算核定，并予以分解落实；保证实际支出水平在税费改革前实际水平基础上得到逐步进步（鲍劲翔，2002）。为了防止中小学杂费被挪用挤占，安徽省在2001年8月取消了“零户治理”的办法，实行中小学杂费专项治理。一些探究者比较了安徽省1999年、2000年、2001年农村义务教育经费收进的总收进以及预算内拨款的数目之后以为，从大数上来看，2000年的农村义务教育投进和税费改革前持平并略有增长，2001年则有较大幅度增长，并以为“农村税费改革后义务教育经费的收进总量并没有减少。改革只是改变了部分教育经费收进的来源。改革后，教育支出总量大幅增加，增加量之大，增速之快，前所未有”（鲍劲翔，2002）。3、税费改革中义务教育经费紧张新题目的凸现和制度博弈过程安徽省的税费改革被称为是继土地改革、联产承包制度之后农村发生的又一次重大变化（鲍劲翔，2002），引起了广泛的关注。在评论安徽省税费改革成败时，较多的关注者关心的是改革造成的农村义务教育经费的紧张新题目。一些探究者指出，农村义务教育经费紧张的新题目在税费改革之前就存在，和税费改革没有必然的关系。在税费改革之前，教育经费紧张的新题目被资金错位使用所掩盖，即学校使用教育附加费和学杂费以及用各种名目得来的乱收费收进发放教师的工资、补助等，这些用度维持了学校的正常运行。当这些收费渠道被卡住之后，学校就显得资金紧张（鲍劲翔，2002；魏秦歌，2002）。这个解释有一定道理，但假如仔细剖析安徽省的税费改革过程，就会发现这个解释并不很全面。税费改革过程中出现的教育经费紧张新题目集中于2000年，但鲍及魏的文章没有对这一现象做出明确的解释。实际上，分析这个时间差以及在这个过程中出现的制度设计的变化是有意义的，由于这个时间差和制度的变化过程体现的恰正是一个制度博弈的过程。安徽省税费改革是从2000年3月正式启动，但是有关确保义务教育正常运行的重要办法却都是在2001年出台的。如教师工资同一上收到县里的政策是在2001年9月实行的，中小学零户治理的取消、专用帐户的设立是在2001年8月，中小学公用经费定额和保证办法也是在2001年7月之后进行的。而在此之前，在税费改革开始时，对于教师工资的发放以及义务教育经费的保障是由乡镇进行的，最开始税费改革是把取消的教育附加和集资布置在乡镇的财政预算中（鲍劲翔，2002）。在税费改革过程中，乡镇来自农民的收进大幅减少，在这时，还要求乡镇预算保证教师工资以及正常运行用度以及治理学杂费，这必然使本来就存在的乡镇挤占、挪用教育经费的现象更加严重。在2001年，把这些用度的保障和治理责任上移到县里，使得教育经费紧张的新题目就得到缓解。安徽省税费改革的这个教训和经验显示，税费改革中假如不建立教育资金相对独立的运行制度，就无法保证教育的正常运行。这就是为什么出现义务教育经费在安徽省的税费初期显得非常紧张的原因。正是这个新题目的凸现，使得安徽省从2001年起在几个月内先后出台了几个相关的规定，重新对义务教育的责任进行了明确，使得乡镇无法支配教育经费。同时，更为重要的是加大了县以及县以上政府在义务教育方面的转移支付力度。在2001年，县及省级预算内的义务教育经费大幅度增长，这种增长显然超过了本级财政的增长比例，相当大的部分则是教育挤占政府其他开支给予保证的。挤占对经济状况不同的地方政府来讲，影响是不一样的。在税费改革前，经常是教育经费被其他方面所挤占，但在税费改革过程中却出现了教育经费挤占其他方面的投资的现象。出现这样的结果应该说是政府各部分间博弈的结果。在安徽，税费改革已经上升到了政治的意义上，变成了一种政治的符号，其成败直接影响到地方官员的政绩，义务教育的稳定和否成为税费改革成败的关键指标。各级政府承受的政治压力是巨大的，在学校和基层政府，也有更大的压力要求县及省政府承担更多的责任。而在这个过辰逃?度牒退胺迅母锴俺制讲⒙杂性龀ぃ?2001年则有较大幅度增长，并以为“农村税费改革后义务教育经费的收进总量并没有减少。改革只是改变了部分教育经费收进的来源。改革后，教育支出总量大幅增加，增加量之大，增速之快，前所未有”（鲍劲翔，2002）。3、税费改革中义务教育经费紧张新题目的凸现和制度博弈过程安徽省的税费改革被称为是继土地改革、联产承包制度之后农村发生的又一次重大变化（鲍劲翔，2002），引起了广泛的关注。在评论安徽省税费改革成败时，较多的关注者关心的是改革造成的农村义务教育经费的紧张新题目。一些探究者指出，农村义务教育经费紧张的新题目在税费改革之前就存在，和税费改革没有必然的关系。在税费改革之前，教育经费紧张的新题目被资金错位使用所掩盖，即学校使用教育附加费和学杂费以及用各种名目得来的乱收费收进发放教师的工资、补助等，这些用度维持了学校的正常运行。当这些收费渠道被卡住之后，学校就显得资金紧张（鲍劲翔，2002；魏秦歌，2002）。这个解释有一定道理，但假如仔细剖析安徽省的税费改革过程，就会发现这个解释并不很全面。税费改革过程中出现的教育经费紧张新题目集中于2000年，但鲍及魏的文章没有对这一现象做出明确的解释。实际上，分析这个时间差以及在这个过程中出现的制度设计的变化是有意义的，由于这个时间差和制度的变化过程体现的恰正是一个制度博弈的过程。安徽省税费改革是从2000年3月正式启动，但是有关确保义务教育正常运行的重要办法却都是在2001年出台的。如教师工资同一上收到县里的政策是在2001年9月实行的，中小学零户治理的取消、专用帐户的设立是在2001年8月，中小学公用经费定额和保证办法也是在2001年7月之后进行的。而在此之前，在税费改革开始时，对于教师工资的发放以及义务教育经费的保障是由乡镇进行的，最开始税费改革是把取消的教育附加和集资布置在乡镇的财政预算中（鲍劲翔，2002）。在税费改革过程中，乡镇来自农民的收进大幅减少，在这时，还要求乡镇预算保证教师工资以及正常运行用度以及治理学杂费，这必然使本来就存在的乡镇挤占、挪用教育经费的现象更加严重。在2001年，把这些用度的保障和治理责任上移到县里，使得教育经费紧张的新题目就得到缓解。安徽省税费改革的这个教训和经验显示，税费改革中假如不建立教育资金相对独立的运行制度，就无法保证教育的正常运行。这就是为什么出现义务教育经费在安徽省的税费初期显得非常紧张的原因。正是这个新题目的凸现，使得安徽省从2001年起在几个月内先后出台了几个相关的规定，重新对义务教育的责任进行了明确，使得乡镇无法支配教育经费。同时，更为重要的是加大了县以及县以上政府在义务教育方面的转移支付力度。在2001年，县及省级预算内的义务教育经费大幅度增长，这种增长显然超过了本级财政的增长比例，相当大的部分则是教育挤占政府其他开支给予保证的。挤占对经济状况不同的地方政府来讲，影响是不一样的。在税费改革前，经常是教育经费被其他方面所挤占，但在税费改革过程中却出现了教育经费挤占其他方面的投资的现象。出现这样的结果应该说是政府各部分间博弈的结果。在安徽，税费改革已经上升到了政治的意义上，变成了一种政治的符号，其成败直接影响到地方官员的政绩，义务教育的稳定和否成为税费改革成败的关键指标。各级政府承受的政治压力是巨大的，在学校和基层政府，也有更大的压力要求县及省政府承担更多的责任。而在这个过程中，大环境的改变在客观上也促使教育部分在预算分割的政治游戏中占据了有利位置。在2001年，中心确立了新的办学体制，新体制要求义务教育要在国务院领导下，各级政府负责，以县为主，加大转移支付力度。新体制的出台正是基于安徽省税费改革在义务教育方面初期的挫败，同时，新体制也为教育部分争取更多的资源提供了更大的筹码。安徽省税费改革过程中教育经费的紧张和缓解的过程体现的是各种气力在角逐和进行制度博弈的过程，由此形成的结果对其他省的税费改革将起到鉴戒功能。这种制度的传播、模拟和学习的过程可以减少后来者的本钱。江苏省财力比安徽省雄厚，这是江苏省能够凭借本省气力自行完成税费改革的关键，但江苏省在税费改革过程中吸取安徽省的经验和教训也是其改革顺利进行的很重要的原因。而安徽和江苏省的税费改革又为2002年预备进行税费改革的省份（如四川）提供了鉴戒。税费改革在全国的推行既是中心政府推动的结果，同时也是制度的模拟、传播的结果。4、税费改革对制度刚性和权利空间的影响摘要：税费改革不仅仅是相关方收进和支出结构的调整，作为一种制度布置，它通过重新划分制度相关方的权利边界，以及对违反权利的可能性和侵犯对方权利的本钱的界定而改变了原来的权利布置，尤其是农民、学校、乡村政府、县政府之间的权利布置。税费改革前，乡村社会中义务教育相关方间的权利边界比较模糊，固然对各方的权责有笼统的意识和划分，在操纵中有很多细节是模糊的τ谌跏疲?渲髡湃ɡ?哪芰Σ蛔悖?荒茉谌ɡ?贾霉?讨惺怪贫炔┺牡那飨蛳蜃约河欣?姆较蚍⒄埂Ｔ谘?！⑾绱逭??团┟窦页ぶ?涞幕ザ?校?」苡幸欢ǖ闹贫刃钥蚣埽?踔聊承┲贫仁欠浅Ｇ宄?摹５?牵?偃缰贫仁强尚?痰模??庇置挥凶愎坏娜ㄍ?土α坷幢Ｖとɡ?氖凳??喙胤皆谛惺谷ɡ?比ɡ?呐潘?允侨趸?模?颓嵋自斐上喙胤蕉匀ɡ?那址浮Ｕ庵窒窒笤谝恍┭д叨韵绱逭??拖缯蚱笠倒叵档奶骄恐校?玫搅酥な担?跏蓝ǎ?1998）。在乡村政府、家长以及学校之间也轻易出现这样的现象。由于，在他们之间，尤其在政府和学校之间，在政府和乡民之间存在着治理上的关系，一般的情况是上级控制着更多的资源，而使下级的排他性能力比较弱。这也就是税费改革前在这三者间经常出现经费挤占和错位现象的根源。政府挤占和挪用学校的资金，向农民进行非法摊派，而学校也通过学生向家长收取各种用度。在这样的互动过程中，农民经常成为弱者和被牺牲的对象。税费改革对三者的权利边界和互动框架进行了重新设计，对各方权利边界给予清楚的划分，各方有关各自的权利信息相对比较清楚。为了确保税费改革的进行，更高层级的政府对违反权利边界的行为给予了严格的检查和严厉的惩处。首先是调整了这三者互动的制度框架，将学校很多的事务从乡村政府中摆脱出来，大大削弱了乡村政府职能，控制了其财力，并要求对政府机关进行精简。明确了学校的财力来源，使学校的经费摆脱了乡村政府的控制，获得了较大的独立性。如教师工资上划，由县里负责，实行工资卡制度，由银行直接拨付，这就使得乡镇政府接触不到教师的职员经费。在学杂费的治理上，取消零帐户，在县财政设立专门帐户，而不是乡政府来治理，维持了学校的日常运转。危房资金则采用上级负责的专款形式。学校资金基本上不经过乡里，不依靠乡里，使学校和乡村打交道的机会减少，乡政府接近其财源的可能性减少。新的制度设计增强了对原来互动中的弱者——农民的保护，一方面将明确征税的依据，规定了限额，使农民对自己的权利和义务比较清楚；另一方面，在制度的设计上夸大了他们的意愿的重要性，比如抬高了“一事一议”的门槛。对于另一强者——学校，则严格规范了其收费的范围，使学校和政府从农民中筹集资金的空间大大缩小。经过税费改革，农村学校的经费从乡村政府的控制中摆脱出来，乡村政府接近学校的渠道被隔离起来了，学校赢得了独立性。但另一方面，学校要想获得乡村两级政府的资助，其本钱也大大增大。税费改革后，想让农民集资或者出义务工资助教育只能通过“一事一议”这样的制度。但是，“一事一议”操纵起来难度很大。农村学校在布局调整后，往往是几个自然村的学生，甚至是几个行政村的学生在一个学校上学。学校要和几个村的村民打交道，这使其交易本钱大大增加。在新的办学体制中，乡镇政府成了辅助性的机构，要想让乡镇政府更多的资助学校，由于责任的不明确性，难度也增大了。四、转移支付制度和目前义务教育财政体制的过渡性摘要：1、转移支付的必要性和迫切性税费改革不但影响了乡村社会各主体之间的互动，也对政府之间的责任和权利产生了重要的影响。相对来说，税费改革划清了村民、学校和乡村政府等相关方在义务教育投进方面的权利边界，但是对政府之间的权利边界则并没有明确的划分。税费改革和新的办学体制使发展义务教育的责任在制度上转移到了县财政，事实上，乡财政也分担了相当的经费压力。首先，原用于发放教师工资的财政被县政府控制，用于教师工资的发放。同时，在县承担义务教育主体责任时，乡政府要承担相应职责。一般情况下，县政府会尽可能地要求乡级政府多承担责任。在这样的上下级的关系上，同样的地存在着权利的排他性弱化的新题目。但是，即便这样，对财政气力比较弱的县来说，压力还是巨大的。鲍劲翔指出，“义务教育支出占县和乡镇可用财力比重过大，一些县和乡镇财政将难以为继”（鲍劲翔，2002）。从安徽省的情况来看，在弥补这样的缺口上，来自省以及中心的转移支付起到了非常大的功能。因此，有必要对政府间的转移支付进行讨论。2、转移支付制度的形式及存在的新题目在我国的财政体制中，转移支付制度主要有两种，一种是弥补财政缺口、平衡财政而发生的一般性转移支付，另一种是专项性的转移支付，用于某一方面的发展。专项性的转移支付除了专项补助之外，还有项目性的专项转移支付。税费改革前，弥补财政不足的一般性转移支付数目不是很大。专项补助性的转移支付也成为经常性的资金收进，往往被地方用来弥补财政的不足。项目性的转移支付中存在着资金分配上的缺乏操纵性和可透明性，人为的可操纵的空间比较大，一些地方固然比较富裕，但分到的资金比穷地方还多，使转移支付的公平性受到了损害。在项目性转移支付的过程中，往往要求项目所在地的政府进行配套，配套比例常在1摘要：1到1摘要：0.5之间。尽管当地政府利用项目启动的契机，通过农民的集资、附加费等吸纳了大量的资金，使当地的教育水平上了一个台阶，配套资金的制度起到了“催化剂”和“吸附剂”的功能。但是，由于“配套资金”的落实化费了当地群众和地方政府在教育上的多年积蓄，甚至是未来几年的收进，对于当地的教育的持续发展造成了影响。税费改革和新的办学体制夸大了中心政府、省政府以及县政府的责任，但这几者的权利和责任究竟怎么来划分，并不是很明确的。在这样的情况下，地方政府（主要是县级政府）、和省级政府和中心政府之间就产生了一个很大的博弈空间。这个空间的存在影响到了义务教育的财政体制在具体实施中的稳定性，使得它们之间具体的责任划分将随它们之间的博弈状况而变化。因此，应当及早制定转移支付的相关法律，明确各级政府的具体职责，使政府责任的落实具有可预期性、可操纵性和制度化。五、总结和进一步的讨论1、义务教育的功能和发展义务教育的驱动力从我国引进义务教育制度、推行现代教育以来，有近百年的历史。在这百年中，义务教育的普及总是被不断地提出。为什么要普及义务教育呢？为什么就不能够进行基础教育阶段的非义务教育呢？假如说用世界上大多数国家都实行了义务教育，义务教育已经成了衡量国家现代性程度的标志，因此，各个国家纷纷效仿这一制度来解释这一现象，固然有道理，但并不充分。由于要得到这样的标志要付出高昂的本钱。经济学的解释基本上是根据社会收益率和私人收益率的比较来划分公***品和私人产品。一般以为，基础教育的私人收益率要低于社会收益率，高等教育的私人收益率要大于社会收益率，因此，基础教育要实行义务教育，而高等教育要实行非义务教育的办法。但这样的解释存在的新题目就是如何确定基础教育的个人收益率和社会收益率的比例，在确定社会收益率时，能否仅仅考虑经济上的收益？这些新题目并不是很轻易回答的。社会学对义务教育的兴办有不同的解释。社会学以为，人之所以成为某个社会的成员在于这个人接受了这个社会的文化，认同于这个社会，并学会了作为这个社会成员所必须的一些生活和工作的技能。基础教育时期（中小学教育）正是实现个人社会化的关键时期，假如在这个时期，未来的社会成员接受了这个社会主要的价值观念和基本的生存技能，那么在这些人长大之后，离开社会化的主要机构——学校，有资格成为社会的正式成员后，在学校学得的态度和价值就成为维持和延续该社会的重要成分，而不至于威胁到这个社会的秩序。这也就是每个民族、部落、宗族高度重视儿童、青少年教育的重要原因。在一个社会发展到新的阶段，进行社会制度更替时，国家或民族的领导者总是要使社会成员接受新的思想，维护新的制度，因此，也非常重视对儿童的教育。实际上，现代民族国家的形成就得益于义务教育使有关国家和民族的概念能够为社会的成员广泛接受、成为社会的“集体意识”。法国社会学家涂尔干在论述社会从“机械团结”向“有机团结”转变时，更夸大了形成整个社会的“集体意识”，以防止维系社会整合的“集体意识”被各种职业、阶层所分割，使社会陷进一种“部落主义”中的重要性（涂尔干，2001）。在传统社会中，朝廷有儒家的四书五经所倡导、国家的法律所维护的大传统，民间则有各个地方的小传统，而在其间起调和功能的则是取得功名或者做过官的士绅。在中国进进现代化的过程中，家国同构的模式被打破，二元结构出现了，传统的乡村和现代的都市之间的间隔越来越大，社会的割裂程度在加深。义务教育的发展就成了执政者希看以此形玉成体社会共同的认同和意识的主要方式。义务教育的社会化功能，尤其是政治社会化的功能就成为执政者重视和推行义务教育的基本动力。在计划体制下，整个社会的组织性程度很高，社会化的政治化和意识形态化比较强，社会的整合是空前的。但在市场经济下，社会分化程度加剧，全球化更加促进这样的过程，因此如何形成一种全体国民都接受的基本的价值、观念，非凡是在农村和民族地区，就再次成为社会需要解决的重要新题目。最近几年政府对义务教育的重视以及进行义务教育的普及，更多地是从经济的价值往考虑的。探究现代化的社会学家（英克尔斯，1985）以为，基础教育对经济的功能在于它提供了将孩子从传统社会中解放出来，形成现代产业生产所需要的价值、观念、品性及所需要的基本技能。现代的社会进进了信息化和知识经济的时代，知识将变得越来越重要。能否让每个人都能够进进到知识社会中，提供给他们基本的教育，对于社会公平来说具有重要的意义。由于未来国家的差别、地区的差别和个人的差别将主要可能是由于教育上的差别。在这样的背景下，基础教育的地位就凸现出来，教育的经济功能成为推动义务教育发展的强劲气力。在1990年代后期，中心和地方加大了义务教育的投进，不少省份也就是在这个时间完成了义务教育的普及（如江苏），一些贫困省如云南、贵州等也在2001年前后加快了“普九”和“普六”的步伐。从全国的实践来看，并不是由于要发展义务教育才要进行税费改革。但是税费改革却带来了一系列的后果，直接影响到了义务教育的投进和对义务教育的重视。2、义务教育财政制度变革的博弈过程尽管近百年来，不同时期的执政者都能从政治的高度重视义务教育的发展，在法律上确立了义务教育的地位。但从对历史的回顾中可以看到，义务教育的推行过程是相当艰难的。在现代教育推行的初期，的确存在着政治利益上的冲突和抵制。在政权确立和稳固之后，推行义务教育过程的阻力则主要在于围绕义务教育本钱的分担而引起的利益冲突。现代的新式教育包括义务教育制度是从国外移植过来的，并非本土产生的。和中国传统社会的旧式教育相比，接受这种教育的本钱比较高。那么，谁来负担这样的本钱呢？是农民，是地方政府，是中心政府，还是社会团体？对于一直生活在贫困边沿上的中国小农来讲（黄宗智，1992），接受传统教育对于他们来讲，并不是件轻易的事情。在新式教育下，他们不但要贡献出一个家庭的好帮手，还得付出远比传统教育昂贵得多的学费，这是他们无法承担的。在动荡不安的时局下，对于地方政府的官员来讲，有比教育更重要的事情。而处于内忧外患之中的中心政府则是心有余而力不足。因此，乡村初等教育的实施演变成了多渠道筹资的形式，根据各地不同的情况，有政府办的，有教会办的，有宗族办的，还有大量的私塾。建国后，中心政府在财力不足的情况下只好实施“两条腿走路”，农村教育以民办学校为主。改革后，在政治激励机制下，地方官员有更多可以见效快的事业往办理，对于需要巨大资金而又见效慢的义务教育则经常无暇顾及或者有意弃之一边。农村义务教育经费的不足造成了义务教育的发展缓慢。税费改革，明确了农民、乡村政府以及学校之间的权利边界，强化了制度的刚性和权利的排他性，使得农村学校的教育经费终于可以独立于乡村两级政府。但是，作为重要保证办法的转移支付制度仍然只有雏形，政府之间的权利边界并没有建立起来，这使得目前的义务教育的财政制度仍然呈现出一种不稳定的过渡性质，终极的稳固形态还需要取决于各级政府之间的博弈结果。3、税费改革的无意识后果摘要：税费改革对于保证义务教育经费的投进起到了重要的功能，但税费改革带来的一系列后果中有一些并不一定是决策者和执行者所意识到的，对于决策者和执行者来说，这些后果可以称为税费改革的无意识后果，或者称为税费改革的潜功能。（1）乡村学校脱离地域，增强独立化、公立化和标准化从历史上看，无论是传统社会中旧式的初等教育，或者是现代的乡村义务教育，都由于经费新题目，始终没有脱离乡村社会的掌控，小学教育尤其如此。在传统社会中，主要是被宗族、乡村社会的士绅所控制。而从建国后到税费改革之前的较长时期内，基本上是由乡村政府所控制。乡村官员对学校的影响力是相当大的。他们可以布置自己的亲戚到学校工作，挤占学校的经费，甚至是把学校变成实现收费的工具。这些都大大地影响到了学校的独立性和正常运行。中小学的教员多是当地社区的知识分子担任，他们拥有丰富的地方性知识，知识的传授不可避免地带有浓厚的社区色彩。税费改革后，通过撤并，新成立的学校往往是在几个行政村或自然村的基础上建立起来的，摆脱了自然村的约束，教师来源以公办教师为主，经费上主要是来自于县政府。因此，乡村教育越发具有公办性质，越发标准化。这在学校的发展中，在学校和社区和国家的关系变化中具有非常重要的意义。（2）为解决教育机会的不同等提供新的平台社会学家以为，学校是进行社会化的机构，也是进行社会分层的机构（鲍尔斯，金蒂斯，1990）。学校教育起到了练习、筛选和分配社会成员的功能。教育资本的分配是社会不同等的重要原因。在知识社会中，这点就更为突出。而在我国，由于体制上的原因，很多人无法得到义务教育的机会，或者是无法接受同样数目和同样质量的义务教育。因此而形成的不同等在市场经济下越来越突出。进行税费改革，强化转移支付力度，实现义务教育资源的均衡化，对于解决长期以来的教育资源分配的不同等提供了很好的契机。（3）教育的同质化和多样化摘要：尽管实施义务教育的中小学公立化、标准化为实现教育资源的公平性提供了条件，经费主要由国家来承担，减少了来自农村家长的阻力，这种同一性的、标准性、同质性的教育在把社区的学生抽离出社区，纳进到现代社会中的“抽象体系”中，进进活动性的现代社会中将会起到非常重要的功能。但是应该注重到同质化教育可能带来的弊端。现代教育之所以在很长的时间内并没有有效地推行下往，其中一个很重要的原因在于没有为学生设计好出路，在学生没有办法走出社区的情况下，所讲授的内容又脱离了农村的现实。要解决这样的新题目，就应当结合具体的农村情况，适当发展一些校本课程。在目前，如何实现标准化的教育要求和校本课程的结合将是农村和民族地区义务教育推行中要考虑的新题目。另外，义务教育的普及和同质化也会对过往层层选拔的精英式教育产生影响，可能会影响到学生的质量。因此，鼓励兴办基础教育阶段中的非义务教育，为不同阶层的学生提供多样化的教育，是非常必要的。而基础阶段非义务教育形式的存在既使乡村教育形式多样化，又能促进公立教育的发展，但条件应当是公立学校的发展能够保证乡村的每一个孩子能享受到国家所提供的义务教育的权利。参考文献摘要：1、鲍尔斯、金蒂斯著，王佩雄等，译，《美国经济生活和教育改革》，上海摘要：上海教育出版社，1990.2、鲍劲翔，“安徽省农村税费改革后义务教育情况调查报告”，未发表，2002.3、杜育红，“基础教育财政改革”，北京大学教育学院讲座笔录，2002年9月。4、费孝通等，《皇权和绅权》，上海摘要：观察社，1937.5、费孝通，《乡土中国》，北京摘要：三联出版社，1985.6、费孝通，《江村经济》，南京摘要：江苏人民出版社，1986.7、郭建如，《空间、风险和社会的再生产》，北京大学社会学人类学所硕士论文，1998.8、郭建如，“农村义务教育转移支付的制度、机制和新题目——以云南为案例”，未发表，2001.9、郭建如，“江苏苏北两县税费改革、转移支付和义务教育状况的调查报告”，北京大学教育学院，未发表，2002.10、黄宗智，《长江三角洲小农家庭和乡村发展》，北京摘要：中华书局，1992.11、李国均等主编，《中国制度通史》，济南摘要：山东教育出版社，2000.12、李建东，“政府、地方社区和乡村教师——靖远县及23县比较探究”，北京大学社会学人类学所博士论文，1996.13、李蔺田，《中国职业技术教育史》，北京摘要：高等教育出版社，1994.14、李湘萍，“税费改革和安徽农村义务教育经费投进的个案调查”，《迈向田野的教育探究——2001级硕士探究生冷假调查报告集》，北京大学教育学院，2002.15、廖泰初，“中国教育学探究的新途径——乡村社区的教育探究”，载燕京大学教育学会编《教育学报》1938年第3期。16、刘世定，“权利占有的三个维度”，载马戎主编《社区探究和社会发展》（1998，天津人民出版社）。17、马戎，《中国农村教育发展的区域差异摘要：24县调查》，福州摘要：福建教育出版社，1999.18、马戎，《中国农村教育新题目探究》，福州摘要：福建教育出版社，2000.19、四川省教育厅，《有关税费改革对于农村义务教育经费投进的报告》，2002.20、涂尔干，著，陈光金等译，《道德教育》，上海摘要：上海人民出版社，2001.21、王铭铭，“教育空间的现代性和民间观念——闵台三村初等教育的历史轨迹”，载《社会学探究》，1999年第6期。22、魏秦歌，“农村税费改革和农村义务教育投进保障机制的形成初论”，北京大学教育学院硕士论文，2002.23、杨懋春，著，张雄等译，《一个中国村庄摘要：山东台头》，南京摘要：江苏人民出版社，2001.24、英克尔斯著，曹中德译，《人的现代化素质探索》，天津摘要：天津社会科学院出版社，1985.25、昭通市昭阳区教育委员会，《有关教育经费若干新题目简述》，2001年8月。26、郑大华，《***乡村建设运动》，北京摘要：社会科学文献出版社，2000.