区域公共事务的治理逻辑：以清水江治理为例.doc

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区域公共事务的治理逻辑：以清水江治理为例区域公共事务的治理逻辑：以清水江治理为例【作者】刘亚平/颜昌武【作者简介】刘亚平，行政学博士，中山大学政务学院、行政管理研究中心讲师；颜昌武，哲学博士，中山大学政务学院、行政管理研究中心博士后，广东广州510275。【内容提要】跨越行政管辖区的公共问题日益增多，传统以地域为边界的管理方式在治理这类公共问题上捉襟见肘。治理区域问题的各类主体都存在着内生性的不足，从而需要常态的治理区域公共事务的机制，以保证区域公共事务得到及时、有效的治理。治理区域公共事务的关键在于受区域公共事务影响的利益相关人能够组织成相应的供应单位，该供应单位必须选择利益相关人表达偏好的方式，在利益相关人之间分摊成本的方法，并选择相应的生产单位来生产治理区域公共事务所需要的公共品。【摘要题】公共管理【正文】贵州、重庆、湖南三省交界之处因自然资源丰富而被誉为“锰矿金三角”，矿石生产的高额利润吸引了各种采矿队伍，它迅速发展成为中国最大、最密集的电解锰生产基地。与之伴生的是这一地带的区域公共问题非常突出和尖锐，目前最突出的是清江水污染的问题。不同种类、不同品位的矿石在提炼过程中产生的不同颜色、不同污染程度的废水统统注入了清水江，沿江许多人因此罹患肾结石、胆结石、癌症、毒疮甚至是一些不知名的怪病。本文认为问题的关键症结在于行政管理体制不顺而非控污技术落后，因此尝试从管理的角度分析为什么该地域的污染未能得到有效治理，希望为类似的跨越行政区的公共事务治理提供一个新的视角。一、清水江污染问题治理中的主要治理者及其困境清水江污染问题是一个典型的涉及到多个行政管辖区的公共问题。在这一“三不管”地带，现有的治理者有这样几种：第一类是作为地方一级政权的乡政府、县政府和省政府，在治理区域问题时这几种政权作为治理主体面临的困境大致相同。第二类是中央政府，作为区域问题的治理主体，它与地方政府面临的困境有着根本的差异。第三类是民间自治性组织，村和居委会是基本的组织方式。首先出场的是村和居委会。从2002年发觉清水江污染至今，为了得到清洁的生活、生产用水，沿江两岸40余个行政村及居委会干部想了各种办法，也走过了不同的渠道。“自2003年开始，我们在政协会议上年年提建议案，个人也提，联合也提，但问题还是不能解决。”[1]当地一位村主任说：“在我们权限内，该讲的讲了，该办的办了，实在没有什么办法了。”[2]村和居委会一级的自治性组织在表达民众需求方面更有优势，因为它与受区域问题影响的公民接触最密切。这些经海选胜出的村干部也深知应当尽到为民作主的本分，但受制于制度约束和其“准政权式组织”的身份，尤其是财政上不独立，它几乎无法为区域公共品的生产筹措资金，很难向居民和企业尤其是进行污染的矿主分摊治理公共问题的成本。其次出场的是中央政府。2003年初，“受污染群众”给中央去信反映了清水江的污染情况。不久，国家环保总局派出一名官员到清水江一带视察。但是，“这些厂子(指矿厂)在环保总局官员到达前半个月就停产了”[3]。此次视察收效甚微。将区域公共事务治理的希望寄托在中央政府，产生的问题就是政府太大而无法解决小问题。一方面，中央政府考虑的是牵涉全国的事务。如果由中央政府来解决区域问题，即是在全国人民之间分摊治理成本，这对那些并不受该区域公共问题所影响的人来讲是一种不公平。而且，各种区域公共问题如果都提交到中央层面，那么，无疑是在中央政府本已繁重的工作日程上再添卷宗。从中央政府的偏好与权重考虑来看，在区域内很重大的公共问题，在中央日程上不一定就同样重要。甚至可能是相对中央政府面对的诸多事项，这类区域公共问题往往要让位于更为重要的考虑。换句话说，中央政府不能够很好地反映也不应该只反映出某一个区域内居民的偏好。结果就是，如果这类区域公共问题没有达到相当的严重程度，往往就得不到照料。另一方面，即便中央政府认识到区域公共问题的重要性而决定来治理，但由于科层制下必然存在的信息不对称和信息传递过程中的扭曲和失真，中央政府很难拥有真实、全面、及时的关于区域公共事务的信息，因而只可能是一种运动式的、间歇式的治理。期间，地方完全以突击的方式应付上面的检查，或隐瞒对自己不利的信启、，增加上面获取有用信息的成本和管理成本。接下来出场的是地方政府。地方政府在治理区域公共问题方面存在着一定的优势，它可以强制性向辖区内居民和企业收取费用而强制分摊治理成本。据悉，一个小钒厂每年可以给政府上交约4000万元的税收及各种费用，另每提炼一吨钒再上交乡(镇)政府1万元。一名钼矿主说，当地乡政府规定凡采矿必须交7500元办证，而且洗出来的钼矿必须卖给乡政府。一吨18个品位的钼矿石，如果卖给外地来收购的人，可得6万多元，但卖给乡政府就只得4.8万元[1]。这些矿产业成为“锰三角”地带的经济命脉，给地方政府带来了巨额的财政收入。在获取巨额收入的同时，面对居民日益高涨的治理污染的呼声，地方政府则通过各种禁令将治理责任转移到矿厂，强制要求工厂实施污水治理。如2004年7月，地方政府对清水江上游的万吨级电解锰厂进行视察后认为工厂处理污水的设备并不能将剧毒致癌物质六价铬还原达标，因此给矿厂定下在2004年9月之前污水处理的最后期限。贵州省人民政府亦对福泉10家磷化工企业的26个项目下达了限期治理任务。如科斯所言，这种方法掩盖了不得不做出的选择的实质，它所导致的结果并不是人们所需要的，甚至通常也不是人们所满意的[4]。环境污染问题具有交互性质，避免对居民的损害也会使矿主们遭受损害。矿主们事实上是通过缴纳高额税费和种种打点费用，而获得了“污染权”。但是，地方政府并没有将得来的收入用于提供污染处理的公共品。即使通过禁令措施将责任转移到矿厂，在地方政府的利润驱使下，禁令也形同虚设。在当前强调发展、追求经济政绩的大制度背景下，矿主们的利益与地方政府的利益在某种程度上是一致的：花垣县长宛庆丰在政府工作报告中就专门提到，8家企业积极投身光彩事业，为边城高级中学、城镇建设等捐资2000多万元。所以不难理解，为什么对他们的污染行为，地方政府并不积极地采取措施。即使地方政府有意愿要通过提供公共品来解决清水江污染问题，地方政府作为治理单位的合理性，也存在着相当的问题。地方的行政区划设置可能是出于政治上的考虑，而不是为了更好地解决区域公共问题[5]，而地方政府的管辖地域严格受到行政区划的限制。因此，地理辖区决定着组成治理单位的成员，而不是由受该公共问题影响的人共同组成治理单位。地方政府只能将自己管辖区内的利益考虑进来，而不能够将全部利益相关人纳入这一区域公共问题的治理中来。据报道，清江水治理中某县的县领导去了解电解锰厂的排污情况时，只是站在虎渡口大桥上看贵州木树乡的厂子，而不敢越过贵州地界[6]。由于管理边界的限制，地方政府也不能在所有利益相关者之间分配治理成本，而只能在自己的管辖区内分配成本。这样带来的问题是，治理这一公共问题的措施成为一种公共品，一旦提供出来，就会为没有付出成本的人无差别的享有——所以各个地方政府都没有动力去承担相应的成本。而且，这是一种类似囚犯困境的集体行动格局，如果某个地方因为要保护环境而采取强制措施，矿厂就会迁移其他地方，利润也就随之流往其他地方。“贵州说是湖南污染的，湖南说是贵州污染的，到头来，谁都不管，谁都认为光自己治理污染，反正也是解决不了问题。”[1]这一系列治理单位依次或交叉出场，清水江区域的环境污染问题仍然未得到有效的治理。接下来，是老百姓自己出场来解决了。民间解决的方式是什么呢?2005年4月22日，重庆市贵邓村和湖南省太平乡、矮车坝等乡镇的村民集合千余人，将当地产生剧毒烟雾的钒厂砸了。2005年5月9日，花垣县茶峒镇上潮水、下潮水和磨老3个村的几百名村民，砸了该县猫儿乡200多家选钼矿的厂子。砸厂那天，有村民到各家鸣锣喊人，说是谁家如果不去人，今后死人倒房子都没人管[1]。这种解决方式严重影响着社会的安定和团结，危害法制基础，显然不是我们希望看到的。在民怨一再累积的情况下，清水江沿岸40余村及街道的主任及支部书记组成“两省一市边区拯救母亲河行动代表小组”，决定采取“全面辞职”的方案，希望引起政府和社会关注，并通过正常的渠道来解决清水江污染的问题[6]。无论是民间的暴力行动，还是村官“集体辞职”的险棋，都将问题又摆到了中央层面。事实上，这种做法只是通过改变中央政府的偏好从而影响中央政府对其所面对的大量事务的优先顺序排列。问题终于“引起了高层决策者的关注”。2005年8月上旬，以陆新元为组长的国家环保总局调查组奔赴现场，深入查看了湖南花垣、贵州松桃、重庆秀山3县的20余家电解锰生产企业、7个河流断面，监测了36个水样[6]。之后，在中央的直接关注和批示下，国家环保总局调查组协调交界地区的省市环保部门、地方政府共同制定了《湖南、贵州、重庆制定交界地区锰污染整治方案》，使得人们看到了曙光。事实上问题还有另一面。“高层决策者”的信息处理量是有限的，这必然意味着，其他一些置于其议程上的问题被相应地挪后了。正如巴斯夏在“破窗理论”[7]中告诉我们的，并非只有当事的高层决策者和受清水江污染影响的利益相关人，还有隐藏在幕后的第三方，就是一些与本来被置于高层决策者议事日程之上并有望得到处理的问题有利益相关的人，但因为高层决策者的偏好和优先序列的改变，而使得其问题被搁置未能得到及时有效的处理。而且，这种处理方式随意性太大，不能形成关于问题处理结果的稳定预期，容易激励“投机行为”。二、治理区域公共问题的基本逻辑我们需要一种常态式的机制来解决区域公共问题，而不能将治理所有区域公共问题的希望寄托于中央政府的关注。如果我们把现实中出现的各种跨越行政管辖区的问题——如某地的环境污染对其他辖区带来的影响——看做是一系列的公共事务，那么这类问题的解决需要靠受到该公共问题影响的人所组成的集体的共同努力。对这类公共事务的解决，我们将之理解为是一种提供公共品的过程。这一公共品可以是某种物品，如某一群居民决定共同出资修某一地段的公路；也可以是某种服务，如某一社区的居民决定共同出资请保安来提供安全服务；还可以是某种制度安排，如受到河流污染影响的各行政辖区达成某种协议按一定的分担比例共同提供一种污染处理设施。以公共问题为基本核心，我们据此来分析区域公共事务的治理逻辑。(一)区分供应与生产。在治理区域公共事务时，我们需要区分两个概念：公共品的供应和生产[8]。生产(production)是指公共品得以成为存在物的物理过程，供应(provision)则是消费者得到该存在物的过程[9](导言P4)。由于公共品在消费上的非竞争性和非排他性，由市场来供给必然会带来“搭便车”问题，带来公共品的供给不足，因此消费公共品的公民不能直接从市场上购买所需要的产品。为此，需要有一个组织将对某种公共品有共同需求的公民组织起来，寻找能够生产他们需要的公共品的生产单位，并在该群体中分担该公共品的成本。这样，该组织就成为一个供应单位。这种供应单位可以是政府，也可以是民间自治性组织。政府作为供应单位的实例在生活中屡见不鲜，公民通过向政府缴纳税收而享有政府所提供的公共服务。当政府自己负责生产这些公共品时，它事实上以生产者与供应者的双重身份出现。由此，治理区域公共事务的关键在于受区域公共问题影响的利益相关人能够组织成相应的供应单位。这一供应单位必须能够：首先，在规模上与潜在的受益人范围相匹配，否则就会有一些不相关的人被纳入进来，使得公共品的相关决策效率低下，这些人会成为供应单位内部长期存在的反对力量；或者一些受益者未被考虑进来，从而导致外部性——向该供应单位内的公民征税而创造的福利为其他人所享用。由于公共品的范围和规模并不相同，或者说在大多数情况下都是不同的，潜在受益人的范围和规模也因具体情境而异，这就要求根据具体的情况建立不同的供应单位。其次，确定受益人表达需求的方式。公共品的影响规模和范围确定后，需要了解受到该公共品影响的人愿意享受什么样的公共品，这就涉及到受益人的需求表达的问题。在可供选择的方案明确清楚时，公民可以通过直接投票来表达自己的需求。在公民不具备专业知识来做出判断的场合，公民可通过投票选举代表，由具有某一专业知识的代表来代表普通公民做出更为明智的决定[10](P92)。公民也可以直接向供应单位表达需求，由他们自己来创造性地提出方案，并相信只有这样才能更好地实现他们的福利。其三，确定公共品的生产者，并监督公共品的质量。在公共品的受益范围和受益者偏好表达方式确定之后，供应者需要处理的问题是确定公共品的生产者，即选择能够生产受益者所需要的公共品的单位。供应者可以从私营企业或公共机构中选择能够满足要求的生产单位，并监督其质量。当然，由于监督需要耗费成本，供应者也可以选择自己生产，因为供应者自己对于受益者的需求最为清楚，可以生产出最符合受益者需求的产品，从而将监督成本内部化。其四，选择分摊公共品成本的方式。公共品的提供需要耗费成本，这些成本包括供应单位的运行成本、了解受益者需求偏好的成本、寻找公共品生产者的成本、公共品生产的费用、管理公共品消费的成本。在技术条件许可的情况下，由受益者根据其受益比例(如对公共品的使用次数、程度等)来分担这些成本。(二)区域公共问题治理的基本逻辑。在区域公共问题的治理中，如果政府要作为主体，那么它的管辖边界必须与该公共问题的影响规模相符，必须采取相应的方式测量受该公共问题影响的居民的偏好，必须找到生产该公共品的恰当方式，并在受益者群体中尽可能按照各人的受益程度来分摊成本，并且，在公共品被提交给受益者后，通过管制来平衡该公共品的使用。当然，政府并不必然需要自己来生产公共品。由于缺乏竞争、缺乏成本意识、缺乏生产公共品所必需的专业技能等方面的问题，公共品的生产可以交由企业组织等来进行。评价政府绩效的标准不在于生产方面的技术标准，而是供应方面的回应性标准，即政府是否对受影响者的偏好敏感。治理区域公共事物的逻辑还意味着，政府不仅不一定是公共品的生产者，甚至不一定要成为公共品的提供者。居民可以自己组织起来为自己提供公共品，并自己在成立新的供应单位与享受到的福利之间进行权衡。因此，允许公民组织各种供应单位，成为必要的制度基础。“关键问题不是一整套具体的地方政府的创建计划而是一整套能力赋予规则，即一部地方政府宪法的选定，这些规则使地方社区能够创建多种多样的地方政府单位。”[10](P165)它的最基本特征就是多样性，即为了解决各种不同的问题，必须有广泛的可供选择的地方政府形式，必须使人们有这种选择的自由。这样形成的局面是：“一个大城市中有几百个独立分割的地方政府也并不是什么罕见的事——每个市民一般都加入一个市、县、学区和其他几个为交通、排污、控制空气污染而设的特别区。一个人同时属于几个地方政府，这看上去也许有点复杂，但无非也和在不同的商店里购物的复杂程度差不多——一些商店是综合百货店，另一些是专卖店而已。”[11](P98)成立多种供应单位意味着，各种供应单位彼此之间是独立的关系，而不是隶属的关系。第一，解决区域性问题可能需要区域性的供应者，但不能允许区域性的供应者去支配一些覆盖规模更小的地方性的事物。在公共品的供给中，引起关注比较多的是一些覆盖规模小的供应者在提供覆盖规模大的公共品时产生的外部性，在这种情况下，供应者承担了相应的成本，但收益却并未能为组成该供应单位的成员所全部享有。因此，在行政区划的调整中，人们更多地呼吁合并，以解决外部性问题。问题的另一面是覆盖面大的供应单位提供覆盖面小的公共品，利益不相关者被纳入到供应单位中来，使得公共品的提供效率更为低下。第二，在提供某类公共品的领域内，该供应者有完全的自主权，只反映构建该供应单位的消费者的需要。该供应单位的权力也仅限于在提供该类公共品的范围内，在超出该领域之外，该供应单位无权向组成供应单位的成员做出任何要求。而且，该供应单位为弥补公共品的成本而在供应单位成员之间征收起来的资金只能用于在该供应单位提供特定具体服务之用，而不能用于其他用途。第三，这些供应单位的存在并不排斥地方政府的存在。我们可以把地方政府看做是一个一般目的政府，但它的职责并不是和这些供应单位进行竞争或者取代它们，而是为它们提供一种补充[10](P169)。奥克森形象地把起到这种作用的地方政府称为“保护伞”。从理论上讲，任何对某类公共品有需求的地方，就可以组织起供应者来提供这类公共品。由于公民对公共品的需求和偏好可以被无限细分，那么，就可能出现这样的情况，即单个的公民会成立单独的供应单位来为自己提供这类产品。但事实上，成立各种供应单位是有成本的。尽管现有的供应单位可能在管辖边界上与公共品的受益规模不完全一致，或者不能完全反映受益者的偏好的不同，但是，是否需要成立另外的供应单位，则是在成立新的供应单位的成本与不成立新供应单位所遭受的福利损失之间权衡的结果。如果成立新的供应单位的成本高于从该供应单位中所能得到的福利，公民只会选择忍受现有的公共品水平。三、我们需要什么样的治理机制?区域问题的严重性已经日益受到高层决策者的重视，但是，要真正做到对区域公共问题的有效治理，我们必须打破现有的思路，认清传统思路的根本局限性之所在，提出真正有效的解决方案。中央政府能够将所有与清水江污染问题有关的全部利益相关人包括进来，但问题在于，所包括进来的不仅仅只是利益相关人，还包括其他利益不相关的人。这使得中央政府在治理区域问题上显得不太灵活，而且，区域问题的考虑往往让位于其他更重要的问题，所以区域公共问题不能得到及时有效的解决。地方政府能够对其辖区内的居民和企业强制分摊治理污染的成本，但是由于地理管辖区的刚性，它们不能将所有利益相关人包括在决策考虑范围内，不能对所有利益相关人分摊公共品的成本。对于利益相关人的需求表达，作为供应单位的地方政府存在搭便车心理，寄希望于其他供应单位的治理。村委会之类的民间自治性组织则行动能力有限，无法向居民和企业分摊治理公共问题的成本。这些都导致了区域公共问题无法得以解决。如果对区域问题的治理仍然在旧框架下进行治理整顿，上演的仍将是我们熟悉的故事情节，对问题的实际解决起不到实质性的作用。一种可能的方案是允许居民们自己组织供应单位，来解决区域公共问题。决策的权力要授予给那些拥有制定决策的相关信息的人，并通过激励机制的设计来保证他们能够有效地使用这些信息来制定决策[12](P264)。通过允许居民自己组织供应单位来就区域公共问题的处理进行决策，就能够充分利用居民们自己拥有的信息，而决策的结果由于会给他们直接带来收益，因此他们有足够的激励来充分利用这种信息。从居民们通过各种渠道向各级政府提供关于清水江污染的问题可以看到，居民们是存在着足够的激励来运用这种信息的。由居民们组成的这种供应单位，可以通过筹资来分摊治理成本。近年在山东农村出现的村民社员共同出资建设蓄水塘坝、修路、整地的事例表明，他们完全有这种潜力去自主组建供应单位并有效地提供公共品。“农民需要的也许并不是突然为他们建立一个官方、半官方性质的全国性庞大机构，而是允许他们在‘私权自治’的基础上，从经济利益的联合、合作开始，在‘底下’先自发地试起来。”[13]这意味着，通过相应的制度安排使地方居民能够基于自身的首创性来选择和行动，使他们能够创建多种多样的供应单位。在这里，具有本质性的东西是，小规模的社区要有自己组织起来就一些共通的问题进行集体行动的能力[10](P174)。这种地方集体行动的过程也是将市民主动带入到地方治理的事业中去的过程，市民自己组织起来去寻求解决他们所面临的共通问题的办法，而不是等待“政府”来为他们解决这些问题。正如奥克森所指出的，在地方治理的过程中没有市民的主动投入，任何较严重的区域问题都难以有效地得到解决[10](P175。这种供应单位的存在并不排斥地方政府，地方政府仍可作为基本的一级政权性组织，但在公共品的提供方面与其他自组建立起来的供应单位不应该是竞争性的甚至是替代性的关系，而应该是补充性的关系。只要自己组织起来的供应单位能够解决好的区域公共问题——无论是跨行政辖区的大区域，如清水江，还是一个行政辖区内的小地域，如一口井水的使用——就应当交由自己组织起来的供应单位来提供。原地方政府在公共品的提供方面应当起到的作用是“剩余作用”，即，如果居民没有能够组织起供应单位来提供某类公共品，地方政府作为基本的供应单位，就应当承担起这类公共品的供给责任。如果考虑到我国市民社会尚未完全成长起来或者考虑到在我国当前建立一个新的供应单位的成本过高而置疑上述方案的可行性的话，另一个可能的方案是利用现有的供应单位——与清水江治理相关的各县、乡地方政府，鼓励和促进各地方政府通过契约、谈判等方式建立起合作方案。其中的关键是通过恰当的制度安排改变地方政府的激励结构和约束机制，使他们追求地方财政收入增长的冲动不能以破坏性使用地方资源为代价。完全禁止采矿的措施过于理想化、绝对化，政府应该通过相应的措施带领、引导、激励矿主进行污染控制，而不是把污染控制的责任完全转移到矿主和企业身上。本文将清水江的污染治理看做是一个涉及到几个管辖区域的公共问题，并分析了现有的供应单位在处理这一区域公共问题方面面临的困境。研究治理具体区域公共问题的管理体制和机制安排，是促进区域协调发展、促进社会和谐发展的重要制度性基础。本文的研究旨在抛砖引玉，希望引起更多的学者和实践者关注，认识到公共管理机制对于解决区域公共问题的基础性作用，并有更多的同仁投入到这一领域的研究与探讨中来。本研究并未尝试就区域公共问题的解决提供任何实际的建议，因为笔者相信，具体方案更多依赖于实践者的智慧。作为研究者和学者，我们所能做的，不是对实践者的行为妄加指导，而是通过逻辑上的分析，借助我们的专业背景，为实践者打开受制于具体问题细节的思路，从而为发现新的思路和解决方案扫清道路。【参考文献】[1]阳敏．剧毒水污染的“民间解决”[J]．南风窗，2005，(7)．[2]阳敏．边城，在污染下走向残废?[J]．南风窗，2005，(7)．[3]阳敏．险棋：沿江四十余村基层干部“全面辞职”[N].东方早报，2005-05．[4]Ronald 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