孙中山先生立法与行政关系思想的探讨.doc

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孙中山先生立法与行政关系思想的探讨论文关键词：孙中山；立法；行政；关系论文摘要：孙中山先生是伟大的民主革命先行者。他的政治思想内容十分丰富。从一个新的独特的视角解读孙中山先生关于立法与行政关系的思想，介绍孙先生对西方立法与行政关系的批评，以及对西方立法与行政关系制度的改造和创新。立法与行政的关系，主要指立法权与行政权，立法机关与行政机关的关系。这是古希腊罗马以来政治学者、政治家们孜孜以求探索和实践的重大问题，也是人类政治生活中无法回避的重要问题。孙中山作为民主革命的先行者，在学习西方政治制度的同时，通过对西方发达国家立法与行政关系的理论和制度的分析，发现其中存在的弊端。他批评西方立法与行政关系理论和制度，说：“兄弟曾将对美国宪法的仔细研究．又从宪法史乘及政治各方面比较考察，美国底三权宪法到底如何?研究底结果，觉得他那不完备的地方很多，而且流弊亦不少。”他认为弊端主要有：一是立法与行政分离，弹劾权和考试权没有独立起来；二是间接民权即代议政体有缺陷，用代议士管理政府，人民不能直接全面管理政府，导致政府无能。他对此提出了具体的改造意见。一、批评立法权，将弹劾权独立起来孙中山先生早在1906年11月15日与该鲁学尼谈话中就对立法权的使用进行了批评．在辛亥革命和北洋军阀时期，他对弹劾权的运用提出了自己的见解。1．立法权包含弹劾权存在弊端。其一，纠察制度使用不充分。“至于纠察制度，是除了要监督议会外，还要专门监督国家政治，以纠正其所犯错误，并解决今天共和政治的不足之处。”在他看来，纠察制度的作用要比现在还大。其二，立宪国家纠察权归议会掌握，权限因国家而不同，带来大量的弊端。比如，美国纠察权归议院掌握。议院往往擅用权力，迫使行政机关不得不俯首听命，常常造成议院专制。而只有雄才大略的大总统，如林肯、麦坚尼、罗斯威等，才能保持行政独立。纠察权容易成为议会控制行政相关的工具，导致立法与行政关系失衡。其三，从理论上讲，裁判人民的司法机关是独立的，而裁判官吏的机关却反而隶属其他机关，是没有道理的。因此，他提出“故此机关也要独立”。其四，弹劾权规模狭小。“譬如美国弹劾权，付之立法上议院议决，上议院三分之二裁可，此等案件开国以来不过数起．他则付诸司法巡回裁判官之处理贪官污吏而已。英国弹劾亦在贵族、平民两院，关于皇室则在御前议政院，亦付诸立法也。”2．中国监察权有优良传统。“如我中国，本历史习惯弹劾鼎立为主权之监察院，代表人民国家之正气，此数千年制度可为世界进化之先觉。”其一，监察历史悠久。“自唐虞赓歌飚拜以来，左史记言，右史记事，行人采风之官，百二十国宝书之藏，所以立纲纪，通民情也。”从那时开始，汉代御史大夫，唐代分同御史，宋代御史中丞，元中丞，明清两代御史，官职虽小而权重内外，上有君相，下及微职，都在其纠察范围内。其二，作用大。“至弹劾权，在历史上能弹劾皇帝，其权限虽仅限于皇帝，然此制度实世界所未有，故中国实为世界进化最早之第一国。”其三，弹劾权是中国“宪法”一部分。中国古代“宪法”也是三权立法，君权兼有立法、行政、司法之权，此外，还有弹劾权和考试权。3．西方学者对立法权的批评。孙中山引用美国学者喜斯罗的观点，该学者主张国家权力分为四权，将国会弹劾权独立出来，理南是国会议员常常用弹劾权来压制政府。孙中山认为，“古时弹劾之制，不独行之官吏，即君上有过，犯颜谏诤，亦不容丝毫假借。设行诸近世，实足以救三权鼎立之弊。”二、批评行政权，将考试权独立出来1．对考试权放入行政权进行批评。其一，选举弊端多。选举比委任来说，显得公平一些，但是单纯用选举而不用考试，还是会漏掉许多人才。“就选举上说，那些略有口才的人，便去巴结国民，运动选举；那些学问思想高尚的人，反都因讷于口才，没有人去物色他。所以美国代表议院中，往往有愚蠢无知的人夹杂在内，那历史实在可笑。”其二，委任弊端多，“就委任上说，凡是委任官都是跟着大统领进退。美国共和党、民主党向来是迭相兴废，遇着换了大统领，由内阁至邮政局长不下六七万人。同时俱换。所以美国政治腐败散漫，是各国所没有的。这样看来，都是考试制度不发达的缘故。”其三，考选之权放在行政部下不完全。孙中山认为．考试制度原是中国发明的，英、美学去后，大凡下级官吏，必要考试合格，才能委任。但这只是用于下层官员，而不涉及中高层官员。考选权地位在行政部下。成为行政部职权之一，“虽少有补救，也是不完全的。”2．考试是中国优势文化传统。“中国历代考试制度，不但合乎平民政治，且实过现代之民主政治。”孙中山认为．中国自世卿门阀荐举制度被推翻以来。唐宋元明清考试制度效果明显．是平等政治的最直接体现。“朝为平民，一试得第，暮登台省，世家贵族所不能得，平民一举而得之。”唐宋以来，官吏均考试出身。任何权力不得干涉科场制度。“一经派为主考学政．为君主所钦命，独立之权高于一切。”他认为，“此予酌古酌今，为吾国独有，而世界所无也。”对考试权在中国古代社会中的作用，给予了较高的评价。3．考试权必须独设。孙中山说：“将来中华民国宪法，必要设独立机关，专掌考选权。大小官吏必须考试，定了他的资格，无论那官员是由选举的抑或由委任的，必须合格之人，方得有效。这法可以除却盲从滥举及任用私人的流弊。”在君主专制国，考选制度设想虽好，但是空文一张。而在共和政体下，这种选人方法非常好，官吏必须称职，才能作为国民的公仆。“但是这考选权如隶属于行政部，那权限未免太广．流弊反多，所以必须成了独立机关才得妥当。”三、批评间接民权(代议制)，将直接民权作用凸显出来民权主义是孙中山始终坚持的政治理论，在此基础上，孙中山从1916年开始，就在各场合提出了直接民权的思想。如1916年7月15日．在上海尚贤堂茶话会上的讲话等，特别是在孙中山起草的《中国国民党第一次全国代表大会宣言》中就说“国民党之民权主义，于间接民权之外，复行直接民权，即为国民者不但有选举权，且兼有创制、复决、罢官诸权也。凡此既以济代议政治之穷．亦以矫选举制度之弊。”一方面，他指出了间接民权的弊端。一是共和政体是代议政体，在代议制下，人民只能享有一种代议权。二是代议政体弊端，他认为人民被选成议员之后，在议会中可以管国事。凡是国家的大事，都要由议会通过，才能执行；如果在议会没有通过便不能行。这种政体叫做“代议政体”，即所谓“议会政治”。他认为，这种政体弊端极大，“现代的代议士都变成了‘猪仔议员’，有钱就卖身，分赃贪利，为全国人民所不齿。各国实行这种代议政体都免不了流弊，不过传到中国，流弊更是不堪问罢了。”三是民权发达的国家，多数的政府都是无能的，民权不发达的国家，政府多是有能的。“以前没有充分民权的时候，人民选举了官吏、议员之后，便不能够再问，这种民权是间接民权。间接民权就是代议政体。用代议士管理政府，人民不能直接去管理政府。”另一方面，他提倡要借鉴直接民权的经验。孙中山十分欣赏美国和瑞士的直接民权。他认为“瑞士已经实行过了三个权．……在美国的西北几省，现在除采用瑞士的三个政权以外．并加入一个罢免权。”与此同时，他赞美俄国新发生一种政体，“……是人民独裁的政体……当然比较代议政体改良很多。”在此基础上．他提出权能理论．以民权主义建设全民政治。其一，孙中山的理想是“我们拿欧美以往的历史来做材料，不是要学欧美，步他们的后尘，而是用我们的民权主义，把中国改造成一个‘全民政治’的民国，要驾乎于欧美之上。”其二，权能分开，他认为，民权就是人民去管理政治，引用美国学者的话“现在讲民权的国家，最怕的是得到了一个万能的政府，人民没有方法去节制他；最好的是得一个万能政府．完全归人民使用，为人民谋幸福。”他认为要改变人民对政府不信任，总是防范，不许政府有能力。不许政府万能的态度。他认为解决之道就是“权”与“能”的区别。“国民是主人，就是有权的人．政府是专门家，就是有能的人。”其三，人民拥有四个政权，即选举权、罢免权、创制权和复决权；政府拥有五个治权，即立法权、行政权、司法权、考试权和监察权。“有了这九个权，彼此保持平衡，民权问题才算是真解决，政治才算是有轨道。”其四，人民可以管理政府。“人民管理政府的动静，要有四个权．就是要有四个节制，要分成四方面来管理政府。政府有了这样的能力，有了这些做工的门径，才可以发出无限的威力，才是万能政府。……政府的一动一静．人民随时都是可以指挥的。”四、对西方立法与行政关系的制度进行改造和创新针对西方立法与行政关系通常采用总统制或内阁制的设计模式，孙中山以权能理论和五权宪法为基础，设计了一套独特的立法与行政关系制度，对西方立法与行政关系制度进行改造和创新。1．设立国民大会。早在1916年，孙中山提出“今此三千县者各举一代表，此代表完全为国民代表．即用以开国民大会，得选举大总统，其对于中央之立法，亦得行使其修改之权，即为全国之直接民权。”在《建国方略》中，他提出在各县完全自治的基础上，“皆得选举代表一人，组织国民大会，以制定五权宪法。”国民大会的职权，提出选举、罢免、创制、复决四权，他认为使“专司宪法之修改，及制裁公仆之失职”。五院制中央政府对国民大会负责。而国民大会职员的资格由考试院定。2．设立五院制中央政府。孙中山提出以五院制为中央政府：行政院、立法院、司法院、考试院、监察院。行政院通过各县人民投票选举总统，由总统组织；立法院也由各县人民选举代议士组成；其余三院院长在立法院同意下，由总统委任，但不能对总统、立法院负责。五院皆对于国民大会负责。而各院人员失职．由监察院向国民大会弹劾之；而监察院人员失职，则国民大会自行弹劾而罢黜之。在1924年的《国民政府建国大纲》中，孙中山强调，“中央统治权则归于国民大会行使之．即国民大会对于中央政府官员有选举权，有罢免权．对于中央法律有创制权，有复决权。”明确无误地指出，国民大会拥有最高地位，对中央政府有控制权。3．五权之间取消了权力制衡。孙中山说：“政府替人民做事，要有五个权，就是要有五种工作，要分成五个门径去做工”五权内是国家职能分工，“做起事来，既不侵越权限，又能够互相帮助。”在孙中山的设想中，五权各自独立，一起对民大会负责。立法院与行政院之间已不复有“三权分立”制度下，那种相互制约的关系。也就是说，“五权分立”中各权的职权范围、性质不同于“三权分立”中各权的职权范围、性质。“五权分立”并没有吸取“三权分立”中各个权的职权思想，它没有搬用分权制衡原则。4．形成国民大会——中央政府体制。国民大会与五院制中央政府关系是负责领导和被领导的关系。孙中山明确提出来，五院直接向国民大会负责。五、结语孙中山先生关于立法与行政关系的思考，可以大致分为两个阶段，第一个阶段，从他开始从事革命活动，一直到护法战争时期。孙中山从中国传统政治文化中发现监察制度和科举制度的优点．反思西方实施三权分立制度所带来的弊端，主张用五权理论来弥补三权分立学说的不足。他认为，从立法权分出检察权，专门从事监督工作，从行政权中分出考试权。专门从事人才选拔工作。但他并没有对五权架构进行详细的描绘和分析。第二阶段，从护法战争后期到逝世，一方面，他开始反思民国立法与行政关系的实践情况，另一方面．吸收国内外对代议政治反思改造的许多新观点，如瑞士的直接民权制等。从理论上提出了权能理论，对五权宪法理论的内涵外延进行了实质性的修正与完善，形成了独特权能理论和五权宪法理论，从制度上，他提出了设立国民大会和五院制政府的构想，并对其中的运作机理进行了设计，形成了独特的制度安排。而正是后者，在国民党执政时期，为制定五五宪草和1946年宪法，提供了广大的弹性想象空间，引发了广泛的争论。孙中山设想的国民大会——五院制中央政府制度，是以权能理论和五权宪法为理论支撑的，但理论的完善和现实的制度设计是有距离的，现实的制度设计同实际生活的运行更不相同，因此，在国民大会——五院制中央政府模式中，存在两个问题．成为日后人们将之转化为宪法模式争论的焦点：一是国民政府的四权，进行具体操作．难度太大，如何具体化?如果由国民大会代表实施，岂不变成间接民权?二是国民大会与五院制中央政府之间各项权力如何分配，国民大会地位如何凸显?如何构架有效的运作机制?这些为后人留下许多探讨空间，在实践中引发了诸多争议，得不到有效解决。（本文来源：《论文资料库》http://lw.zaizhiboshi.com）。