“村民自治进程中的乡村关系学术研讨会”综述.doc

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“村民自治进程中的乡村关系学术研讨会”综述“村民自治进程中的乡村关系学术研讨会”综述【作者】谭同学【摘要题】学术动态【正文】2001年12月22日至24日，由教育部人文社会科学重点研究基地华中师范大学中国农村问题研究中心主办的“村民自治进程中的乡村关系学术研讨会”在武汉召开。来自民政部、部分省市民政厅（局）、乡村基层的干部及全国各地的学者共70余人参加了此次会议，与会者提交的论文和调研报告共计百余万字。现就会议关注的主要问题和各方观点综述如下。一、乡村关系的基本性质有的与会者认为，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）的制度安排，乡镇作为新的国家基层政权，依法行政；村民委员会作为村民自治组织，依法自治；乡（镇）村之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的“领导关系”，而是“指导关系”；或者说，乡村关系正从“领导关系”向“指导关系”转变，二者正在逐步进入良性的磨合期。但也有不少人认为，目前仍是行政主控型的乡村关系，村民自治正在发育，但仍不充分。他们还指出，乡村关系本质上是国家与农民的关系。也有人认为，目前的乡村关系反映的仍是中国传统的上下级政府之间的关系。还有的与会者认为，乡村关系同时存在三种性质，即指导与被指导、领导与被领导、管理被管理的性质，所不同的只是，在不同的地方或不同的时期内某种或某两种性质的关系表现得更明显些。另外，有人认为乡村关系具有准行政性、准契约性，其中准行政性是指行政性控制的弱化，表现出非行政化的倾向，但内容目前仍然是行政化的，只是行政力度减弱了。二、乡村关系的历史变迁关于乡村关系的历史变迁，与会者提出了多种看法：(1)部分人认为，乡村关系古已有之，乡村关系反映出来的问题是国家对农村社会的治理问题，是国家职能在农村社会的体现，核心是社会管理和资源汲取，是随着历史的演变而变迁的。(2)另一部分学者则提出了与第一种观点相反的意见：虽然现代的乡村关系与传统的乡村关系也有某些形式上的相似之处，但二者实质上是不同的。因为，在封建时代皇权不下县，乡村社会中最普遍的是乡绅对农民关系，与近现代社会乡村关系中的政权对农民的关系实质上是不同的。(3)还有部分与会者则认为前面两种观点都不具有说服力，严格意义上的乡村关系的变迁仅能从推行村民自治时开始算起，其理由是，改革前的“乡村”关系实质上是上级政权组织与下级政权组织之间的关系，而非乡镇政权与自治组织之间的关系。关于引起乡村关系变迁的原因，与会者普遍认为有以下几点：(1)国家职能的变化导致了政府职能的变化。(2)农民经济利益的变化带来了他们在经济中的地位变化，村内利益的调整需要有自己的组织。(3)市场经济发展促进了政治的民主化发展，农民的自主性不断提高。(4)乡财政、村财务的巨大压力是民主的一个生成逻辑，财政压力促使乡镇允许并支持村民选出有能力的村干部来管理村务和协助乡镇推行政务，从而在客观上促进了乡村治理的民主化和乡村关系的现代化。（但也有学者对此提出了质疑，认为财政压力只会导致乡镇政府想方设法控制村，以便于自己的意图能得到有效的贯彻。）(5)有的学者特别强调，乡村关系变迁的判断应是具体操作中的实质性变化，而不是制度文本的变更。针对此观点有的学者也提出，乡村视角下的制度变迁的根源是中央的制度变迁。三、乡村关系的模型抽象关于目前的乡村关系究竟是个什么样的模式，不少与会者对此进行了模型抽象。比较典型的观点有如下一些：(1)三重模型说。此观点认为，乡镇与村庄之间关系的模型应抽象为三重关系：乡镇党委与村党支部的领导与被领导关系、乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系、乡镇政府与村级组织在行政事务上的管理和被管理关系。(2)两重模型说。这是在三重模型说的基础上发展出来的一种观点，它认为，政府系统和党的系统实际上是合二为一的，在乡村关系中，只有命令服从关系与指导关系的对立。(3)四重模型说。该观点认为，根据乡对村的控制程度来看，总的看来乡村关系是四重类型并存：强乡强村型、弱乡强村型、强乡弱村型和弱乡弱村型，但各地的模式不是整齐划一的，而是其中的一种或几种。与此相似的观点还将乡村关系抽象为乡镇型、自治型、自由型和村政型四重模型。(4)车轮模型说。该观点认为，乡镇政府与村就如自行车的双轮，前后轮互相独立，但方向和步调一致，乡与村之间的纽带就是车轴。(5)选择性控制模型说。该观点指出，政府对社会（村）的控制是有选择性的，即使是在同一个乡镇内，对穷、脏、乱、差的村往往是放任的或爱管不管的，而对富裕的村，因其对乡的财政意义重大，所以千方百计地进行控制，当然，有的村实力太强，乡想控制而力不从心。不过，大多数学者均认为，现实中的我国乡（镇）村关系具有多样性、变动性和非均衡性的特点。四、影响乡村关系的因素与会者认为，影响乡村关系的因素主要包括：(1)经济因素的影响。部分与会者认为，经济发展水平与民主之间是正相关关系。目前乡村关系没有形成良性互动，其原因很大程度上就是因为乡村经济欠发达。乡村经济不景气，不仅仅使得干部的积极性受到抑制，而且从根本上决定了村对乡政府的依赖性。但也有学者指出，不能仅看经济因素，更不能因经济不发达而压制民主。(2)传统的乡村治理模式的影响。一些与会者认为，传统的乡村治理模式，一律都是上下级的行政控制模式，人民公社制度是其极端体现。目前传统的治理模式对乡村社会的结构、人们的观念等的影响仍存在。而有的学者则认为农民的意识正在逐步走向民主化、现代化，村民自治甚至乡镇长直选也已有了民意基础。(3)法律制度不健全因素的影响。不少与会者认为，《村组法》对乡与村的关系的规定过于原则，难以操作，再加上“领导”与“指导”难以区别，乡镇政府往往在不应该干涉村级事务时越权干涉，而在村需要指导和帮助时却不给予指导和帮助。而有的与会者则强调，法律的执行关键还在于地方是否积极落实，现在有的法律在基层往往被人精心（故意）误读了。(4)乡村干部素质的影响。一些与会者进一步指出，目前一些乡村干部素质仍跟不上现代化民主建设的步伐，如有的乡村干部甚至认为“指导其实也是一种领导形式”，对乡村关系造成了不少消极的影响。但另外一些与会者也指出，乡村干部尤其是村干部素质较低是因为没有得到培训的缘故，不能老是埋怨他们而不培训他们。(5)宏观体制因素的影响。在压力型体制下，再加上目前乡镇规模普遍偏大，受乡村的地理特征和社会特征的影响，乡必然会采取一些非规范化的手段来控制社会（村），以确保在村民自治背景下仍能有效地推行自己的政务。(6)国家机构和人员膨胀因素的影响。与会者普遍认为，机构和人员的膨胀是迫使乡从农村超额汲取财政资源的重要原因之一，以致于乡财政、村财务双双陷入困境。(7)还有的学者通过对广东等地的电子化村务管理的分析认为，利用现代技术使信息公开化对乡村关系有着十分积极的影响。不过也有部分与会者指出，技术的现代化并不能解决民主治理问题，因为它仍解决不了民主监督和民主管理的问题，再者这一途径在当前仍不具有普适性。另外，也有学者认为，派性等因素也对乡村关系有影响，如宗族势力等通过不正当竞争影响村务，从而也影响了乡村关系。五、乡村视角下的民主治理关于乡村视角下的治理，与会者普遍关注的问题主要有：目前乡村的治理状况、乡村的民主治理途径和模式。第一，对目前乡村的治理状况基本判断是，乡政府的职能没有实现根本的转变，以致于乡对村（社会）的控制存在错位的现象，某些领域干预过多而某些领域却出现了管理的真空。常见的问题是，行政化管理、行政主导的趋向偏严重，乡镇通过党的力量来控制村的现象较普遍。另一个基本的判断是，在乡村治理中，党、政、村三者的关系不顺成了治理中的一个普遍事务和问题。有的与会者通过另一个侧面剖析了此问题：乡政府对村采用行政系统常用的目标责任制的手段来控制村。另外，有的学者还指出了管理简单化等问题。第二，关于乡村的民主治理的途径和模式：(1)有的学者提出将目前的县乡村结构调整为“县政、乡派、村治”，节约治理成本。(2)针对第一类观点，有学者指出，中国的派出机构历来是不成功的，最终都会沿着完全行政化的方向发展并成为一级事实上的完整的组织，而且，这也不会真正解决乡村关系中存在的矛盾，只是把矛盾上交给县了。所以他们认为，应着眼于政府职能转变和乡镇机构的调整，不过必须要注意控制规模。(3)有的与会者提出通过乡镇长直选进行乡村民主治理的设想，认为随着既是动力又是压力的民意基础的扩张，乡镇长直选成了题中应有之意。但也有学者认为这有违背宪法的嫌疑。还有的与会者指出，至少就现在而言乡镇长直选仍缺乏社会基础，况且，如果不转变政府职能的话，就算推行乡镇长直选仍无法解决民主决策和乡村财政财务危机等问题。(4)有的与会者认为，在乡镇权力重组过程中，最关键的是加强乡镇人大建设，提升乡镇人大对乡镇行政的民主监督、制衡权能。(5)有的学者认为应从发展经济着手，因为村级民主是以利益为先导的，良好的经济状况有助于村民选举的改善。但有人指出，发展经济是必需的，但要否定先“经济”后“民主”的观念。(6)部分学者也提出，要修改、完善相关的法律法规，发动基层法治运动——依法治村。(7)还有人提出，如果认为民主能解决一切问题就是一种民主迷信。六、财政压力下的乡村关系乡村的财政和财务问题及其影响是本次会议讨论的焦点之一。主要涉及乡村财政和财务的状况、原因和后果及解决途径等问题。第一，对乡村财政和财务的状况，部分与会者指，一些村基本上成了空壳村，负债严重。就连地税的征收制度进入乡的视野之后也发生了扭曲，征收的依据不仅仅是实际的税源，实际的差额则转嫁于农民头上。还有的与会者认为，财政和财务问题造成的农民负担，不断地将乡村关系推向最恶化、最危险的边缘。有人甚至认为，目前一些村已经形成了基层政府与广大农民之间的征收与反征收的全面对抗的局面。第二，与会者普遍认为导致此类现象的原因主要有：(1)乡村经济普遍不景气。(2)农民为公共产品支付的费用过多，如支付乡村中学教师的工资和水利设施建设等。(3)国家对乡村的资源汲取过多。(4)中央与地方分税不合理。不少调查显示，在分税的过程中，税源广、易收的税种都被中央掌握着，而税源少、征收成本高的税种则分给了地方，增加了乡镇财政的压力。(5)中央对农村投入少、转移支付不到位。(6)行政模式和思想的错位。有的学者认为，目前我国基层政府行政模式和思想的错位是产生乡财政和村财务危机的根本原因，不改变基本思想，就会不断把农民负担推到最恶化的边缘。(7)乡村集体财产产权不明晰。有的学者认为，在目前的状况下，只要有乡村集体财产产权不明晰的地方，基层组织的成员就会最大限度的把它对自己有利的部分转为私有财产。(8)另外，农村互助基金会管理不善、行政机构和人员冗杂等也是重要原因。第三，针对上述问题，与会者提出了多种解决途径，主要包括：(1)通过积极发展农村经济提升基层组织摆脱财政财务困境的能力。(2)与第一种观点针锋相对的另一种观点是，有的学者认为，在目前中国的农村，重要任务不是使农民有多么富，而是要稳定农民，稳定农村社会。所以要实行消极行政，减轻农民负担，因为农民问题的核心是地方政府逼民致富。(3)进行中央和地方的税种分摊机制的改革，适当将一部分税源广、易收的税种分给地方。(4)增加对农村投入，保证对地方的转移支付到位。在与农业密切相关的农业水利设施建设、农产品价格保护、农业结构调整、农技知识普及等方面，国家的相关政策应有适当的倾斜。(5)另外，还有人提出了改革农村税费征收办法，由专门的部门负责农村税费征收，提出了改革户籍制度打破城乡二元结构、转移农村剩余劳动力等主张。但也有与会者指出，由专门的部门面向单个的千家万户负责农村税费征收，其成本太高，而全面打破城乡二元结构则还要考虑城市的承受能力。七、乡村社会研究的方法与方向关于乡村社会的研究方法也是本次研讨会讨论的重点内容之一，主要观点或侧重点如下：(1)关于怎样评估和运用研究范式的问题。一些学者认为，乡村研究不能拘泥于某个或某些范式，因为中国的农村具有多样性，既有“黄河边的中国”也有“黄浦江边的中国”。但另一部分学者则认为，应当有一定的范式，因为必须要有一个逻辑分析框架，否则就得不出有价值的结论。(2)关于如何看待西方社会科学研究方法的问题。一些学者认为，中国的乡村研究必须纳入到全球化的视野中去，并力图积极与国际接轨。但也有不少学者认为，中国的乡村研究不能强调与西方对话，以免受其话语霸权的束缚，还是要注意本土化，从中国的实际出发来解释和解决问题。还有的学者则认为，固守中国传统方法闭门造车是不对的，反过来说也不能照搬西方的方法，而应在借鉴东西方文化和实证调查研究的基础上创造新的范式。(3)关于怎样进入田野调查场地的问题。不少学者认为，不应该带着理论预设进入乡村调查。学者在调查过程中应只是观察者，作为乡村的外在力量要做的工作就是把握最详尽的东西，从农民的角度研究各种变量。有的学者还认为，去调查不要一定找自己想看到的东西，否则总是有可能找到证据证明自己的结论正确。但也有的指出，没有目的而进入调查现场是很盲目的，也很难发现深层次的问题。(4)关于抽象统计方法问题。与会者普遍认为，通过抽象统计的方法解释问题，相对来说普适性较强。但抽象统计往往要涉及到分类，如何对异质性非常强的乡村社会的变量进行分类又成了一大难题。另外还涉及到抽样等难题。比如，要说明两个地方的差异，首先必须说明这些差异不是因为抽样的误差带来的差异。(5)关于科学规范问题。有的学者提出，应当在方法上注重科学规范，一定要尊重他人的研究成果，承认人人平等，反对方法论上的霸权主义，肯定研究方法的多元性，因为，单就方法论而言，每种方法都有其优缺点，关键在于如何扬长避短。(6)还有的学者提出应从神经中枢——中国宏观体制方面来研究农村等方法。不少人认为，从解剖基层入手是推进社会主义民主的现实选择，也是民主化的必由之路。与会者普遍认为，乡村社会研究总的方向应是“三个面向、理论务农”，即面向社会、面向基层、面向农村，立足于农村改革实践，服务于农村改革实践。具体的说，未来一段时间内，乡村社会研究的重点应是如下一些方面：(1)继续关注选举中的所有问题，逐个的进行分类整理、研究。(2)加强重大村级事务民主决策和管理的研究。(3)加强村民自治司法制度的研究，如探索建立基层法院，由其执行解决乡村社会中的一些矛盾，改变当前老百姓在权利遭到侵犯时只能走上访这条窄路的局面。(4)加强对村民自治实施过程的观察，研究如何培育这个观察制度，如何建立高素质的观察员队伍。(5)继续进行乡村关系的研究，探寻乡村互动关系建构的途径。(6)对财政体制在乡村中的运行进行研究，聚集农村财政体制改革和税费改革。这也将是华中师大中国农村问题研究中心2002年将要举行的学术研讨会的基本调子。(7)定点调查，逐步实验，进行观察研究。(8)对现有的经验材料进行梳理，逐步推进农村问题研究的理论概括和理论分析。(9)乡村社会研究方法论的研究。总之，当前乡村研究要注意实证性、对策性、理论性及规范化，在大力开展本土研究的同时也要吸收和借鉴国外的研究成果和研究方法。（本文来源：《论文资料库》http://lw.zaizhiboshi.com）。