上海“户籍新政”浅析建筑工程管理论文.doc

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上海“户籍新政”浅析_建筑工程管理论文摘要：本文以上海“户籍新政”出台的背景及当前户籍政策所带来的问题切入点，指明了上海“户籍新政”出台的必要性。用混合扫描模型对上海“户籍新政”进行了阐述分析，揭示了其公共政策的有效性，以及今后户籍改革的着力点和方向。

关键词：户籍新政户籍改革混合扫描模型一、上海“户籍新政”背景及当前户籍政策问题根据上海市政府发布的《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》，持上海市居住证满七年，参加上海市城镇社会保险满七年，依法纳税，有中级以上专业技术职务，或技师以上职业资格，无违法记录者，可申办上海市常住户口。此外，为吸引优秀人才落户，办法规定，在上海市做出重大贡献，并获得相应奖励，或者在上海被评为高级专业技术职务，或高级技师专业，工种与所聘岗位相符的，可不受时间及参保年限限制。

政策一出，立即引来了各方的关注，并得到了大多数人的好评，国内其他地方的媒体也刊发了大量的跟进报道。网络的讨论更加热闹，有门户网站甚至开辟专题页面，提出“‘户籍新政’破题，能否在国内引发连锁效应”的热望。

为什么一项地方政策能引来全国的关注？究其原因，是我国实行了50余年的“二元化”户籍制度已严重制约了我国经济社会的进一步发展，急需一场制度变革。虽然户籍改革是一个渐进的过程，但必须正视的是，因户籍制度带来的诸多复杂问题目前已成影响社会公平和发展的难题。由于历史传统和计划经济体制等多种因素的影响，我国的“二元化”户籍制度带有深深的身份烙印，不仅存在城市户口和农村户口之间诸种严重的等级差异，还因户籍的地域差别产生了“户籍歧视”，主要体现在以下四个方面：1、社保不统一。我国当前户籍制度背负很多有关社会福利的限制，其中最突出的就是社会保险的不统一问题，而这样的问题对农民工尤为显著和严重。

2、就业不均衡。如今高校毕业生就业形势越来越严峻。许多学生因为没有本地户口，既无法享受城市优待，也会比别人付出更多的精力与财力才能换取某种便利，而这也是人才流失最大的原因，不仅使各地人才不均衡，大大限制了人力资源的优化配置，也使得东部各大、中城市就业压力异常膨胀，西部偏远地区人才奇缺，极不利于经济效率的提高。

3、住房不经济。在北京、上海、深圳这样大城市的无房者中，没有当地户口的人数占总比例的40%左右。尽管如今不少城市降低了对外来人口的落户要求，但进城后的风险和经济成本也随之提高了，其中经济成本的提高主要体现在购房价格上。

4、教育不公平。我国的教育水平不仅在地域方面参差不齐，尽管每位家长都希望自己的孩子受到最好的教育，但现实上还是受到户籍的地域性限制。限制择校自由既不利于教育资源的公平发挥。

二、理论模型本文以哥伦比亚大学社会学教授埃齐奥尼提出的混合扫描模型为基础，将理性主义模型和渐进主义模型整合起来，在概念上截取理性主义模型的政策视野，以充分考虑上海“户籍新政”的政策选择、激发政策创意并深入政策核心问题；同时，截取渐进主义模型的政策落点，把上海“沪籍新政”的关注点集中在经过选择的政策方案及其评估上，形成政策焦点，以有效地解决户籍问题。

混合扫描模型认为，政策分析应该运用两种摄像机：第一种是多角度摄像机，他能观察全部空间，只是观察不了细节；第二种是近焦摄像机，能对空间作深入、细致的观察，但不观察已为多角度摄像机所观察的地区。①上海市有关领导在制定“户籍新政”时要将这两种摄像机结合起来使用：在某些情况下渐进主义模型是适用的；在另一些情况下，则需要采用理性主义模型。决策者扫描的范围越广、越深入和具体，决策就越有效。

三、上海“户籍新政”分析（一）微观的政策细节从微观的政策细节进行分析，此次上海“户籍新政”的实施，是在政策调整的客观条件已经具备的情况下，进行的一项水到渠成的户籍政策调整。

1、弥补人口负增长。上海“沪籍”人口负增长态势已延续多年。这意味着，一方面，上海“沪籍”人口老龄化程度仍在持续加剧，适度开放“沪籍”的大门利于缓解老龄化之“综合压力”；另一方面，“沪籍”人口逐年负增长所积攒出来的“沪籍空间”为新增的“沪籍”人口提供了相应的操作空间，同时以累计居住七年为前置条件，又不至于引发“沪籍”人口突然出现爆发性增长。

2、缓解社会保障压力。人口老龄化还意味着上海社会保障即期支付的压力不断增长，而适度增补“沪籍”人口所新征缴的养老金收入，性质上属于“未来支付”范畴。

3、吸引人才。作为中国改革开放的前沿，上海从来就是各类人才向往之地。另一方面，上海市在加快建设“四个中心”和国际化大都市进程中，也急需大量人才。

4、完善居住证制度。居住证作为一种新的制度设计，在运行中显露了一些缺陷,因此，在居住证和户籍双轨制的人才引进政策条件下，迫切需要建立居住证与户籍的衔接机制。

（二）宏观的政策视野1、实行户籍制度改革是中国经济和社会发展的大势所趋、民心所归。实行这一变革有着多重价值取向,是一个由短期目标和长期目标交错构成的渐进的改革过程。在国家发展战略上,为推进城市发展提供制度保证,让人们的迁徙、移居自由取决于更市场化的城市管理制度；上海“户籍新政”的出台适应了历史发展的潮流。

2、改革开放以来，国家和有关部门对相关政策的不断调整为现行户籍管理制度的全面改革奠定了基础。居民身份证使用和查验制度的建立，户政管理的基层网络不断健全，人口管理的手段不断提高，以及有关的政策和法规的建立与完善，为现行户籍管理制度的深入改革提供了可能。

3、适应市场调节。现行户籍管理制度违背了市场经济运行的基本要求。市场经济的运行要求各种生产要素达到最佳配置，配置的过程也就是包括资本、劳动力在内的生产要素的合理流动的过程，但是现行的户籍管理制度阻碍人口的正常迁移、资本的合理流动，使各种生产要素难以实现最佳配置，户籍改革势在必行。

4、全球经济危机致使上海长期积累的经济结构性矛盾提前爆发，产业升级、结构转型、加快高新技术产业的培育刻不容缓。而不合情理、高高筑就的“沪籍”樊篱若再不作适度降低，将成为上海城市功能转型乃至“四个中心”建设的一只拦路虎。

四、上海“户籍新政”反思上海勇于打破户籍限制，是一个巨大进步。但是，我们应看到，户籍问题所指的并不是户籍管理本身，而是在于户籍背后、附着在户口本之上的那些衍生物、那些特权。户籍改革的深层次问题是社会资源的分配，它涉及就业、医疗、教育、福利等方面的利益调整和再分配，这才是根源所在。户籍改革改的就是城乡二元体制下的不平等状况，使城乡劳动者实现平等就业和公平地享受社会经济发展成果，让每个人在同一制度平台上，凭能力参与市场经济的公平竞争。

上海这次户籍改革新政，其初衷在于调整和优化人口结构与布局，是基于地区发展、吸引人才和提升城市竞争力的考量，严格意义来说只能算是对人才引进制度的改革，而不能认为是户籍制度改革。因为上海市新政提出了一些严格的条件，这说明该政策的实质是人才引进制度的改革，学历、专业条件还是最重要的因素之一。因此，从根本上讲，上海这次新政并未触及户籍制度改革的根本，户籍改革之路仍将继续。户籍将回归管理人口信息的本来面目，最终回归人的尊严和基本权利的平等。参考文献：郑新业：《“户籍改革”新思维》，《中国改革》2007年第8期。

《改革户籍制度:填平社会保障中的“贫富“鸿沟》，《工人日报》2008年04月23日。

万川：《中国户籍制度论稿》，北京群众出版社，2008年。

谢俊平、谢锐勤：《从户籍限制走向迁徙自由》，《岭南学刊》2007年第5期。

袁刚：《户籍的性质、历史与我国户籍制度改革》，《学习论坛》2008年第5期。注释：①陈振明：《公共政策分析》，中国人民大学出版社，2002年，第115页作者简介：汪凡，工作单位：上海市长宁区江苏路街道办事处。