浅论独立学院资产过户问题高等教育论文.doc

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浅论独立学院资产过户问题_高等教育论文论文摘要：资产过户是独立学院办学和合格验收以及落实法人财产权的基本要求，但是由于种种原因，许多独立学院的资产仍然没有过户到独立学院名下。本文试图分析独立学院资产过户面临的困境，并对解决独立学院资产过户问题进行了有益的思考。论文关键词：资产过户；独立学院；探析资产过户问题是困扰当前独立学院发展的一个重要问题。2011年4月，教育部对2010年度独立学院校园、教学行政用房核查情况进行了通报。322所独立学院中，学校产权校园占地、生均教学行政用房达标的仅有124所。校园土地、教学行政用房在举办者名下且不达标的65所。通报同时对不达标的独立学院予以通报批评，要求省级教育行政部门区分不同情况，督促独立学院尽快整改和完善。一、独立学院资产过户的必要性分析1.资产过户是独立学院办学和合格验收的基本要求《民办教育促进法》、《民办高等学校办学管理若干规定》（教育部令第25号）和《独立学院设置与管理办法》（教育部令第26号）等对民办高校和独立学院的法人财产权和资产过户问题进行了明确的规定。《民办教育促进法》第一次明确提出民办高校落实法人财产权：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》（国办发[2006]101号文件）也要求“民办高校要落实法人财产权，出资人按时、足额履行出资义务，投入学校的资产要经注册会计师验资并过户到学校名下，任何组织和个人不得截留、挪用或侵占。”《民办高等学校办学管理若干规定》（教育部令第25号）要求“民办高校对举办者投入的资产享有法人财产权，民办高校的资产必须于批准设立之日起一年内过户到学校名下”。《独立学院设置与管理办法》（教育部令第26号，以下简称《办法》）对独立学院的资产过户提出了明确要求，并设定了过户的一年之限，即《办法》施行后一年之内必须完成资产过户工作。《办法》同时为独立学院设定了五年过渡期，要求独立学院按照《办法》的规定充实办学条件，五年内提出考察验收申请，考察验收合格后核发办学许可证。考察验收的关键在于，一是是否具有不少于500亩土地的校园，二是资产是否过户到独立学院名下。2.资产过户是落实独立学院法人财产权的基本要求李颖认为，“法人财产权，是法人所享有的以经营管理权为核心的全部财产权的总称。这种财产权实际上就是经营者具有的对实物财产的实际支配权。”学者董圣足认为，“法人必须拥有独立的财产，这是《民法通则》所赋予的法人的四项基本特征之一，也是法人之所以存在的基本条件。只有具备了独立的财产，法人才能真正成为依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”。独立学院是民办非企业法人，资产过户能切实维护独立学院的财产权益，从根本上保证独立学院的办学自主权，保证其按照教育规律办事，保证独立学院的资产由学院依法管理和使用，防范办学风险，确保独立学院健康发展。二、独立学院资产过户面临的困境由于存在诸多问题，独立学院完成资产过户工作有相当的困难。1.历史原因目前很多发展较好的独立学院都是按照2003年出台《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（教发[2003]8号文件）的相关精神，在原有国有民办二级学院的基础上发展起来的。由于当时申报时间紧，再加上缺乏产权方面的政策指导，很多高校与原投资方重新签署的合作办学协议中，对产权这方面基本没有涉及，更重要的是，对原有的国有民办二级学院的资产没有进行产权界定。2.因独立学院举办模式的不同，也就是产权类型的不同，资产过户面临的问题也不同对于公办高校和民营企业合作举办的独立学院来说，若公办高校只是以无形资产参与举办，校园和教学设备等投资均由民营企业完成的，只要投资方愿意，过户相对容易；对于普通高校使用校办企业或者基金会的名义举办的独立学院来说，利用学校老校区或者校园中的一部分来办独立学院的，在这种情况下资产过户的困难就大了，尽管都是国有资产，但过户要通过国资委、教育部、财政部等部门的同意。公办高校与地方政府、国有企业合作举办的独立学院在资产过户上也存在问题，很多独立学院获得的是非盈利性教育用地，在独立学院的营利性和非营利性问题不解决的情况下是无法划拨到独立学院名下的。另外，部分独立学院是靠租用母体高校的部分校园或者一个校区来办学的，更谈不上土地过户了。3.投资办学和捐资办学不同，资产过户后投资者的利益无法保障对于投资者主要是民营企业的独立学院来说，投资者进行资本投资，在当前中国民间资本并不成熟的情况下，都是要追求一定回报的，而且这类独立学院不在少数。学者董圣足2007年开展的面向45所民办院校的调查结果证实了这一点，结果显示：“真正由社会捐资举办的只有2所，占4.4%，而以企业投资为主和个人独资举办的民办院校为30所，占66.7%，也即2/3的民办高校属于投资性质学校。”资产过户到独立学院名下后，投资收益无法保障，把大多举办者的投资行为改变成捐资行为，这种做法，简单地说可以说是存在风险，严重地说可以彻底让他们投资办教育求回报的愿望落空。学者张铁明认为，“民办教育出资者的资产过户了以后，按照我们现有的法律、政策精神，事实上是对资产丧失了部分的控制权，即他的资产只能在清算的时候，才能真正得到绝对值的体现，当初投了一千万，10年20年之后要清算时我也只能拿到一千万，其余也没有他什么事了，增值都与他无关，不能拿，这是部分控制权的丧失。”4.资产过户后资产的流动性降低，丧失了融资能力独立学院属于“民办非企业法人”，按照规定，其名下的资产在学校存续期间既不能够转让、处分，也不能够用来担保和抵押。举办者投入的资产过户到独立学院名下后变成了“固定资产”，降低了资产的流动性，独立学院也丧失了融资能力。学者张铁明对此有专门的论述：“资产的过户产生了死钱的环节，也就是成为‘教育资产’后不能抵押而出现的资本链断裂的可能事实，这正是不利于民办学校滚动发展一个很现实的问题，也许这个问题不能作为不过户的合法理由，但确实是民办教育出资者对资产过户了以后如何快速发展的一个深深忧虑。5.资产过户的手续繁琐，资产过户的费用过高（1）资产过户的手续繁琐。资产过户及变更登记，需要经过土地、房产、财政、税务、工商、银行、建设、教育、行政等多个部门的审批。使用母体高校校园或者国有企业土地办学的独立学院在资产过户之前，还涉及土地出让的过程，土地出让按照《划拨土地使用权管理暂行办法》的有关规定要经过申请、审批、公开招标拍卖、缴纳土地出让金、登记等一系列程序。（2）资产过户的费用过高。资产过户涉及资产评估费、交易契税、土地增值税、房产税、公告、登记费等。资产过户使得投入到独立学院的资产无形中缩水，贬值，这也是许多投资办学者的最大担心和抵触资产过户的根源。三、关于独立学院资产过户的实践性思考解决独立学院资产过户问题要区分以下两种不同的独立学院产权构成情况：一种是通过捐资办学、国有资产办学的独立学院。这类独立学院的产权构成形式是社会捐资、政府投资、公办普通高校利用自己的下属公司或基金会投资，使用的是捐资建设的校园、政府划拨的土地、国有企业的土地、公办普通高校的校园或校区办学；另一种是投资性办学，资产和土地均由社会力量投资的独立学院。1.借鉴日本私立高校产权政策的相关做法，对资产过户制度进行再设计我们知道，日本的私立大学发展的很好，这与日本政府重视私立大学发展、积极扶持私立大学发展、在教育中提高私立大学的比重有关，也与日本私立大学的一些先进的办学政策有关。日本私立大学办学政策中有一条重要的产权政策就是，私立大学的资产产权属于国家，具有公共性，资产不继承，私立大学在运行期间如果有收益，也只能用来改善办学条件，用于教学经费支出，投资者是不能分红的。这一点在日本1949年颁布的《私立学校法》中有所明确。同时，日本的政策要求学校法人在设置私立学校时，必须按照相关要求投入大量的资金和场地以保证达到办学条件，满足办学要求，但是这些资金和器材一经投入就不能再作他用，即使私立大学终止时也只能够转为其他私立教育所用。借鉴日本私立学校的做法，对于第一类独立学院的资产（含土地）全部过户到独立学院名下，但明确归国家所有。这样，既不会损害国家利益，国有资产不会流失，也很好地保障了独立学院的公益性和稳定。对于捐资办学者来说，他们所捐资产为国家所有对资产的长期存续、更大地发挥价值是有利的；对于举办独立学院的政府、国有企业、公办普通高等学校来说，产权归国家所有后，他们仍然是资产的管理者、使用者、甚至收益者，也并没有影响到他们的利益。2.加强政策建设，通过合理回报的手段维护投资者利益投资办学的是投资性的资产，将投资性资产过户到独立学院名下后，要将合理回报明确化就成为唯一可以弥补投资方损失、调动投资方积极性的途径，要通过立法对投资方的财产权和获取合理回报进行明确的保护。既然公司投资者的产权可以转变为股权取得合理分红，那么独立学院的投资方寻求合理回报之路也是合情合理，并不违反教育的公益性。侯小娟在谈民办学校合理回报问题时曾经指出，给民办学校出资人合理回报是符合我国国情的，是在我国目前政府教育资金不足、民办教育发展刚刚起步需要鼓励、民间资本不雄厚、民办教育政策不到位、社会公益性基金缺乏等情况下的一个相对择优的方案。同时，给民办学校出资人合理回报是有法律依据的，《民办教育促进法》是将给出资人合理回报作为一项扶持和奖励政策来规定的，《民办教育促进法实施条例》为获取合理回报制定了实施具体办法。操作过程中，我们需要注意的就是，要把合理回报限定在一定的合理范围内，本着有利于引导社会力量参与投资办学，有利于调动投资办学者的积极性，尊重投资办学者的投入的原则，体现民办学校教育健康发展的立法宗旨即可，防止过度获取回报，回报不合理。3.拓展独立学院新的融资渠道独立学院资产转让后，学院享有法人财产权，而投资方则无权处置资产，这为独立学院经费来源渠道带来了新的问题。在独立学院资产过户后，如何从独立学院实际情况出发，帮助独立学院克服融资难题，已成为一个十分紧迫的课题。当前，一些地方在这方面已进行了很好的探索，江苏省政府办公厅于2010年11月下发了《省政府办公厅关于进一步促进民办教育发展的意见》（苏政发[2010]135号），提出了两点扶持和优惠政策：一是鼓励银行在风险可控的条件下积极办理民办学校非教学资产抵押贷款、学费等收费权和知识产权质押贷款，为独立学院贷款提供了可能；二是对产权明晰、办学行为规范、诚信度高的民办学校和独立学院发放信用贷款，用于改善办学条件，均为不错的制度设计。4.简化资产过户程序，降低或免除资产过户费用独立学院的资产过户现状严重背离了独立学院资产过户的要求，而且很大程度上制约了独立学院的可持续发展。政府主管部门之间要协调好相关政策，最大程度地简化资产过户流程，帮助独立学院尽快地完成资产过户。同时，独立学院的资产过户不属于交易行为，且在过户过程当中，作为举办方并没有获利行为，加之存在历史原因，又是国家政策使然，所以政府主管部门应该协调相关部门降低或免除资产过户费用。