政府生态转移支付绩效审计初探.doc

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政府生态转移支付绩效审计初探【摘要】随着我国政府生态转移支付规模的逐渐扩大，政府生态转移支付绩效审计工作的开展显得日趋重要。本文以PSR（压力-状态-响应）模型框架为基础，探索构建出了具有一般性质的生态转移支付绩效评价指标体系。

【关键词】政府生态转移支付绩效审计环境优值模型一、政府生态转移支付绩效审计研究现状1.生态转移支付主要分为项目式和一般性生态转移支付。前者如天然林保护工程、退耕还林还草工程，后者如重点生态功能区转移支付。项目式生态转移支付的资金使用被限定在一个专门的生态保护项目上，一般性生态转移支付的资金使用则不受限制，只要用于生态建设和民生发展，都是合理的。

2.我国的天然林保护工程从1998年开始试点，2000年全面开展，一期工程从2000年到2010年，一期工程完成后立即开展第二期工程。对于天然林保护工程绩效评价的早期研究，指标的设置比较单一，缺乏全面性。随着研究的发展成熟，指标体系也越来越综合、完善，周少舟（2008）将天然林保护工程的评价分为工程实施与政策执行情况、森林资源变化、社会效益和经济效益四个方面；国政（2011）选取了生态效益指标34个、经济效益指标13个和社会效益指标11个作为西南地区天然林保护工程的评价指标体系。

退耕还林还草工程与天然林保护工程同时起步，通过十几年的建设，已取得明显成效。贵州省林业科学研究院（2006）制定了《退耕还林工程综合绩效监测与评价指标体系》，率先建立起省级退耕还林工程综合效益监测与评价网络；国家林业局在2008~2010年陆续推出了《退耕还林工程社会经济效益监测与评价指标》、《中国北方退耕还林工程建设效益评价研究》、《退耕还林工程建设效益监测评价》等，都对退耕还林工程设置了评价指标体系。

相较于项目式生态转移支付绩效审计，对于一般性生态转移支付绩效审计的研究还较少。财政部在2011年发布的《国家重点生态功能区转移支付办法》，对重点生态功能区的转移支付的绩效监督构建了一个大体的指标框架，其中包括资金的管理、生态环境和地方基本公共服务的评价指标。

不同的项目式生态转移支付绩效评价中，指标的选择具有较强的针对性，如天保工程绩效评价指标中生态绩效指标主要选择森林资源指标，经济、社会绩效则是生态转移支付的实施对林区社会经济所产生的影响；退耕还林还草工程指标的设置，较为注重在农业生产、土地资源和森林资源方面。而一般性的生态转移支付，则比较注重整体效益，指标的设置涵盖生态、经济、社会等方面。

3.现有生态转移支付绩效审计指标体系的不足。一方面，只有少部分学者在研究中对生态转移支付过程中资金的管理和监督设置了指标，如李萍（2007）在运用平衡计分卡进行天保工程效益审计时设置了财务层面的指标，周少舟（2008）提出了工程实施与政策执行情况指标。很多学者在研究过程中却忽略了对资金绩效的评价。众所周知，政府生态转移支付资金投入属于政府支出，对资金绩效进行评价亦是对政府行为的监督。另一方面，项目式生态转移支付绩效评价指标体系的构建缺乏综合性；而一般性生态转移支付由于在我国的发展时间不是很长，指标体系的构建也还不成熟，需要完善。

二、政府生态转移支付评价指标体系的构建1.指标体系的构建原则。①系统全面性原则。指标体系应能够全面系统地评价政府生态转移支付的实施所带来的效果，要能够涵盖生态转移支付影响范围的方方面面。②可行性原则。所构建的评价指标体系应具有较强的实践性和可操作性。③灵活性原则。评价指标体系在实际应用中应具备一定的灵活性，方便运用在不同时期、不同地区、不同特点的生态转移支付项目当中。④可比性原则。设置评价指标的目的是要对所评价主体进行客观公正的评价，要有比较才能鉴别好坏。指标的可比性包括对同一对象不同时期的纵向比较和对不同对象同一时期的横向比较。

2.指标体系的构建。《国家重点生态功能区转移支付办法（2012）》第六条指出：享受转移支付的政府和有关部门要切实增强生态环境保护意识，将国家重点生态功能区转移支付用于保护生态环境和改善民生。因此，本文从生态环境、经济发展、公共服务、财务指标四个方面进行指标体系的构建。

（1）生态环境指标。生态经济合作发展组织（OECD）在其《环境主要指标2008》中，将环境评价的内容主要分为污染问题和自然资源，其主要指标如下表：本文结合财政部2011年颁发的《国家重点生态功能区转移支付办法》中的生态环境评价指标，选择评价的污染问题包括空气质量、三废排放和水质量，自然资源包括森林资源、土地资源和生物多样性。PSR框架下相关评价指标见表2。（2）经济发展指标。生态转移支付的一个目标，是要达到地区间的财政均衡，因此地区经济发展的评价在生态转移支付绩效审计中是很有必要的。经过马歇尔（Alfred Marshal）和林德赫尔（Lindheal）等各国经济学家的努力，常规的经济指标已经形成了一个完整的体系。本文主要选择经济总量和发展速度两个方面做评价。评价指标如表3。在接受生态转移支付的区域中，大多数是经济欠发达地区，存在着财政收入不平衡的问题。在《国家重点生态功能区转移支付办法》中，财政缺口是生态转移支付核算办法的一个很重要的因素。财政缺口既能反映一个地区的财政能力，又能影响生态转移支付资金，是一个很好的评价指标。因此，本文选择财政缺口作为地区的经济压力指标。

（3）公共服务指标。本文主要从居民生活、教育、医疗卫生和社会保障四个方面评价地区的公共服务水平（见表4）。（4）财务指标。对政府生态转移支付资金的监督管理是政府生态转移支付绩效审计的一个重要环节。生态转移支付的资金是通过上级政府拨付，逐级往下分配，各级政府不得截留、挤占和挪用。资金的管理包括资金的到位情况，预算管理的执行、控制评价。资金到位率主要反映资金的拨付情况、资金的使用是否违规、选择资金使用合规率作为指标。投入产出比主要反映政府生态转移支付的投入产出关系。由于生态转移支付项目繁多，资金投入不容易汇总，产出也不容易衡量，因此本文使用林业重点工程投入与产出来计算政府生态转移支付的财务绩效。财务指标见表5。三、政府生态转移支付综合绩效评价本文采用李山梅（2006）研究的环境优值模型作为公共环境项目绩效审计评价方法。环境优值是一种综合的环境绩效评价指标，是通过对国家或地区的水质（地表水、地下水）、大气、土壤等诸多环境指标的综合、持续考查及预测，计算环境优值，当其持续为“0”时，则环境友好、环境最佳。环境优值模型公式如下：[U=i=1nωiFi-ViBi2]（1）其中：[Fi]表示每类环境质量评价指标监测数；[Vi]表示理想标准值；[Bi]表示可取值上下限范围。

陈佳稳（2010）将环境优值模型改进为考虑GDP的模型，如下所示：这一改进模型最理想的是GDP越高，环境优值越小。

因为本文采用的指标体系是环境、经济、社会与财务各项综合的指标体系，所以对环境优值模型进行改进：U0=U2×（U1+U3+U4）（3）该模型将环境、经济、社会和财务分为四个子系统，根据式（1）得到各子系统的环境优值，将经济子系统的环境优值与其他三个子系统的和值相乘，即得整个系统的环境优值。

本文选取宁夏回族自治区作为评价对象，各项数据具体如表6。其中，指标数据来源于《中国统计年鉴2011》和《宁夏统计年鉴2011》；指标的标准值来源于“十一五”规划、宁夏地方规划和目标以及国家水平；指标权重根据层次分析法（AHP）计算获得。在计算过程中，因某些指标为极小型指标，故将其进行特殊化处理（取反或用1减去）。根据公式计算得宁夏回族自治区2010年环境优值为U0=1.78×10-2。同样，可以求得2008年与2009年的环境优值，分别为2.12×10-2和2.62×10-2。由此可见，2010年宁夏回族自治区的生态转移支付绩效最优。【注】本文系教育部人文社会科学研究项目“政府生态转移支付绩效审计框架与方法研究”（项目编号：11YJA630054）及山东省软科学项目“山东省能源行业生态绩效评价研究”（项目编号：2013RKB01133）的阶段性研究成果。

主要参考文献1.财政部.国家重点生态功能区转移支付办法.财预［2011］428号，2011-07-192.周少舟.天然林资源保护工程效益评价.中国林业科学研究院博士论文，20083.李山梅.环境绩效审计研究——兼评矿业城市环境问题.中国地质大学（北京）博士论文，20064.陈佳稳.公共环境项目绩效审计评价指标研究.中国地质大学（北京）硕士论文，2010【作者】梁星（教授）徐敏【作者单位】（山东工商学院会计学院山东烟台264005山东师范大学管理科学与工程学院济南260000）。