从民主财政的视角谈新《预算法》.doc

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从民主财政的视角谈新《预算法》魏嘉辰随着社会的发展进步和我国改革的全面推进，财政的公共性更加突出，民主化趋势逐步显现。《预算法》拉开了深化财税体制改革、建立现代财政制度的宏伟序幕，它顺应了改革进步潮流，充分反映了民主财政趋势。

一、民主财政是《宪法》的内在要求《宪法》第二条、第三条则对民主的基本内涵和形式做了规定。

第二条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第二条第二款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第三条第二款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”第三条第三款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”财政权力是国家权力的重要组成，财政事务是重要的国家事务，财政机关是重要的国家机关。按照《宪法》的应有逻辑，可以推理出：我国的一切财政权力属于人民；人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理财政事务；财政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。因此，建设民主财政，是《宪法》对财政工作的基本要求。所谓民主财政，简单的说，就是为人民服务的财政，就是掌握在人民手中、由人民当家做主的财政。

二、新《预算法》对民主财政的反映加强人大监督、凸显民生导向、推进公开透明、促进公众参与，是新《预算法》的亮点，也是财政民主化趋势的具体体现。下面，结合新《预算法》相关内容作简要阐释。

（一）进一步强化了人大监督权财政对人大负责，受人大监督，是民主政治在财政领域的本质要求和基本体现，是对财政权力的根本制约，是防范财政权力滥用的重要途径，是建设民主财政的基本保证。新《预算法》进一步强化了这方面内容，除了对原法关于各级人大的审查、批准、改变或撤销相关报告、方案等预算管理职权进行完善外，新设了一些制度，新增了许多内容，相关条款大幅增加，使人大财政监督的范围更加广泛、措施更加有力、要求更加细致、时限更加严格。

1.明确了各级人大的初步审查权。涉及第二十二条、四十四条、六十九条、七十八条等四条的相关条款。（1）初步审查权总的规定。第二十二条明确了审查主体、审查内容、审查结果及对财政部门的要求。（2）初步审查事项提交时限的规定。主要是第四十四条、第六十九条、第七十八条，分别对预算草案初步方案、预算调整方案、决算草案的提交时限做了要求。

2.对人大预算审查重点和审查结果报告的要求。第四十八条列举了各级人大对预算草案及其报告、预算执行情况的报告应重点审查的八项内容。第四十九条列举了人大专门委员会等具体审查机构向大会主席团的审查结果报告应包括的四项内容。

3.新增了财政部门将批复预算抄送人大的规定。第五十二条第六款规定：“县级以上各级政府财政部门应当将批复本级各部门的预算和批复下级政府的转移支付预算，抄送本级人民代表大会财政经济委员会、有关专门委员会和常务委员会有关工作机构。”4.新增了财政部门编报政府综合财务报告的规定。第九十七条规定：“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案。”5.赋予省级人大预算审查监督的立法权。第一百条规定：“省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会根据本法，可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。”本条的实施，将有利于各地结合本地实际，采取更加有效的预算审查监督措施。

（二）公共导向、民生导向更加突出现代公共财政致力于满足社会公共需要。关心民生需求、解决民生问题、提升民生保障、实现共同富裕，是社会主义民主财政的本质要求。新《预算法》有八条从不同角度体现了公共导向、民生导向。

1.将保障和改善民生确定为一般公共预算的首要职能。第六条第一款规定：“一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。”列举的四类保障职能中，将民生放在第一位、而国家机构运转放在最后，体现了预算法的新导向。

2.将基金预算用途确定为特定公共事业。第九条第一款规定：“政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。”换言之，基金收入不能用于特定公共事业以外的支出。

3.将推进地区间基本公共服务均等化确定为财政转移支付的主要目标。第十六条第一款规定：“国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。”可见，今后中央转移支付将更加向“雪中送炭”方向倾斜。

4.一般公共预算支出功能分类以民生化的用语表述。第二十七条第二款规定：“一般公共预算支出按照其功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。”5.明确了政府性债务支出的公益性要求。第三十五条第二款中规定：“举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”6.强化了预算支出编制贯彻勤俭节约的原则。第三十七条第二款规定：“各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。”显而易见，严格控制部门单位运行经费和基建支出，是为了节省更多的支出用于民生事业。

7.强调了一般公共预算支出安排应保证基本公共服务合理需要的前提。第三十七条第三款规定：“各级一般公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出。”可见，在支出序列中，基本公共服务合理需要位居国家重点支出之前。

8.规定了对特殊地区的扶助。第三十九条规定：“中央预算和有关地方预算中应当安排必要的资金，用于扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展经济社会建设事业。”9.突出了对自然灾害等突发事件的关注。一是在预备费用途中明确。第四十条规定：“各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。”二是在转移支付下达中强调及时和效率。第五十二条第五款中规定：“对自然灾害等突发事件处理的转移支付，应当及时下达预算。”（三）对预算公开透明做了全面详细规定1.确立了建立健全公开透明预算管理制度的目标。党的十八届三中全会研究通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在“深化财税体制改革”中有关于“改进预算管理制度”的要求，指出要“实施全面规范、公开透明的预算制度”。新《预算法》将其通过立法确定为我国预算制度的目标，第一条规定：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”2.对“公开”做了具体规定。第十四条是新《预算法》最大的亮点之一，它明确了公开的内容、时间、主体和需说明事项（国家秘密除外），从而使预算公开成为我国一项完整的法律制度并具备了完善的规范体系，公众的财政知情权得到有效保障。

（1）第一款规定：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表（内容），应当在批准后二十日内（时限）由本级政府财政部门（主体）向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。”（2）第二款规定：“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。”（3）第三款规定：“各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。”3.对“透明”做了具体要求。如果只公开不透明，公开内容艰涩难懂，公开自然就会流于形式，起不到监督作用。因此，“透明”是“公开”的内在要求，公开内容要细化具体、清楚明白。涉及第三十二条、三十六条、三十七条、四十六条、七十五条等。

（1）对部门、单位预算编制的要求。第三十二条第三、四款规定：“各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。政府收支分类科目，收入分为类、款、项、目；支出按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款。”（2）对编制收入预算的要求。第三十六条规定：“各级预算收入的编制，应当与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接。各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。”（3）对编制支出预算的要求。第三十七条第一款规定：“各级预算支出应当依照本法规定，按其功能和经济性质分类编制。”第四十六条规定：“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。”（4）对编制决算的要求。第七十五条规定：“编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支真实、数额准确、内容完整、报送及时。决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款。”4.明确了财政审计报告向社会公开。旧《预算法》在第七十二条规定：“各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。”但未明确公开要求。新《预算法》第八十九条进行了完善，并对公开作出要求，该条规定：“县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督。对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。”（四）对公众的财政参与权和监督权给予明确和保障该内容主要是第四十五条和第九十一条，为新增内容。

1.选民和社会各界参与权。第四十五条规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。”2.社会公众的监督权利。第九一十条规定：“公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。接受检举、控告的国家机关应当依法进行处理，并为检举人、控告人保密。任何单位或者个人不得压制和打击报复检举人、控告人。”可见，前款是赋予监督权，后款是对监督权的保障。

三、应对措施随着新《预算法》的实施，全面规范、公开透明将成为预算管理的新常态，各级各部门必须主动适应预算管理的新形势、新要求，努力推动民主财政更加健全、更加完善。

（一）增强各级人大的监督能力能否贯彻执行好《预算法》，财政部门是基础，人大监督是关键。各级人大应进一步加强预算法和财政知识的学习，强化履职监督意识、提高监督专业素质、增强依法监督胆识，真正将预算管理权力关进“制度的笼子”，代表人民监督好财政权力。

（二）完善财政部门自我约束机制新《预算法》的实施，对财政部门来讲，责任更重，要求更严，压力更大。各级财政部门和财政干部职工要牢固树立民主财政理念和为民理财、依法理财的责任意识，摒弃管钱部门的特权思想和傲慢意识。要严格执行各项财经法律法规，规范财政权力运行，提升财政法治水平，使各项工作的开展符合预算法的要求。

（三）加强部门单位的财务管理今后，各部门单位的预算、决算及报表将向社会公开，同时要对机关运行经费的安排、使用情况等作出说明。部门单位的财务情况，将全面晒到“阳光”下，这对部门单位的财政财务管理提出了更高要求。各部门单位要认真贯彻财经法规，严格执行财经纪律，完善内控制度，加强资产、资金管理，规范收支行为，进一步夯实财会队伍建设，强化财务会计人员专业化培训，切实提高单位的财务管理水平。

（四）提升社会公众的财政参与水平预算的公开透明，就是为了促进公众参与，为公众的监督提供方便。如果公众对公开事项漠不关心，就难以起到对财政权力的监督制约作用。要加强《预算法》宣传，加强财政知识、财税政策普及，创造让人民群众更积极、更便捷、更有效的参与方式，形成财政部门与社会公众的良性互动，充分发挥社会公众的监督作用。

（作者单位：内江市财政局）。