政府财务状况信息披露探讨.doc

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政府财务状况信息披露探讨一、我国政府财务状况信息披露现状目前，我国各级政府对外披露的政府财务报告主要是每年年初和年中分别提交同级人民代表大会审议的“政府预算报告”、“政府决算报告”，体例基本相同，内容上都是侧重于对预算安排和预算收支实际执行情况方面的介绍说明。其中，中央政府预算报告、决算报告备受公众关注。我国的政府预算体系框架已经基本形成，由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算组成。因此，《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》和《关于2010年中央决算的报告》按照政府预算体系的构成分别介绍了这三部分预算的执行情况和下年度的预算安排，尤其突出了预算支出的功能性安排情况。由于社会保险基金预算处于试编阶段，因此没有进行介绍。相比2010年公开的报告，2011年报告增加了国有资本经营预算的执行情况及其下年预算安排，预算体系相对完整。但是部分与预算收支相关的信息仍未得到披露。体现在：（1）对国债的信息披露不够系统全面。报告中只提及了当年国债付息支出和国债余额限额，没有详细介绍国债账面价值的变动状况，更缺少对未来几年国债到期还本情况的前瞻性说明，公众通过报告很难获得国债在未来3～5年预计变化状况的全面信息，不利于人大代表和公众对政府的财政政策做出正确的评价。此外，对地方政府债券的发行和还本付息情况也没有披露相关的信息。（2）对中央预算稳定调节基金披露不够深入。预算稳定调节基金具有在不同年度平衡盈亏、以丰补歉的作用。在我国，还具有提高当年超收收入的使用效率，解决预算超收问题的功能。与上年政府预算报告相比，2011年预算报告增加了对该基金的陈述，阐述了该基金的上年余额、本年使用金额。但对于这种特殊的应急储备基金，还应深入披露其形成原因、使用情况、审批程序及结余状况，便于人大代表和社会公众进行监督。（3）对一般公务支出的披露不够详细。一般公务支出反映政府的管理成本和政府运行的效率状况，其中还包括各种明细支出项目，是公众比较关注的内容。但在预算报告中，仅披露了中央政府预算支出和对地方政府转移支付的金额，缺少对支出内容的详细披露。在2010年决算报告则比2011年预算报告的披露内容有所细化，首次披露了中央部门用财政拨款开支的出国（境）经费、车辆购置及运行费、公务接待费（以下简称“三公”经费）支出，和中央行政单位的行政经费支出。对于一般公务支出中的其他支出项目，两份报告中均没有提及。

二、我国政府财务状况信息披露存在的问题综观我国政府财务状况信息披露的现状，存在的问题主要有：（1）披露形式单一。各级政府的预决算报告，在各级人民代表大会召开之后就进行了对外公开。中央部门也在加快预、决算报告披露的步伐，2010年部分中央部门披露了部门预算的部分信息；2011年报送全国人大审查部门预算的98个中央部门，全部公开了经全国人大审查批准的部门预算；在2011年6月全国人大常委会审查批准中央决算草案后，这98个中央部门还将公开部门决算。但从形式上看，社会公众可以获取的政府财务报告仍然局限于预算报告和决算报告。（2）披露内容简单。因为只有预算报告、决算报告可供公众查阅，而且这两种报告都强调为预算管理服务，所以对外披露的财务状况基本仅限于政府的财政收入、支出情况。对于收支的披露，预算科目也只细化到“类”级。政府部门掌握的巨额经营性国有资产和政府运行所配置的国有资产状况，相关信息没有得到披露。国债信息没有得到连续、系统、全面地披露；由于采用收付实现制核算基础，对已经发生、但没有支付的债务以及政府承诺的隐性债务等未进行确认和披露。对于有特定用途的资金，如预算稳定调节基金，也缺乏系统完整的信息披露。（3）缺乏详细的政府运行成本信息。社会公众评价政府履行受托责任、进行公共管理的效率状况，需要一系列的信息，包括一般公务支出总额、一般公务支出占全部预算支出的比重、公务支出的具体内容及其支出金额、政府部门人均公务支出等指标。仅凭目前预、决算报告披露的公务支出总额，公众无法判断这些公务支出的合理性、必要性和效率性。（4）政府组成部门的财务报告不够详尽。作为一级政府，是由许多部门和单位组成的，只披露整个政府的信息不便于对政府各个组成部分的业绩和受托责任进行深入评价，还需要政府的各组成部门提供单独的财务报告。尽管近两年越来越多的中央政府部门公开了部分预算信息，但这些信息内容还有待充实，有的缺少必要的解释说明，其可理解性、可使用性还有待提高。（5）非财务信息披露较少。对政府受托责任和运营业绩的评价，单靠财务信息是远远不够的，需要大量的非财务信息，如介绍政府及其组成部门工作绩效状况的信息等。而我国目前披露的基本上是财务信息，这就为正确评价政府受托责任履行情况造成了极大的困难。

三、我国政府财务状况信息披露的改进建议显然，我国现在披露的政府财务状况信息既难以满足公共管理需要，也难以对预算执行进行有效监控，更无法满足提升财政透明度的要求。笔者认为，应从以下方面着手，改进政府财务状况信息披露。（1）充实完善政府预算报告、决算报告。一是进一步披露细化的预算科目。为了向公众和人大代表提供高质量的预算报告，就需要披露的预算编制内容详细、清晰。在西方发达国家，对外披露的预算内容一般都比较详细，如法国预算仅“类”级科目就有1100多个，“款”级和“项”级科目的数量更多；德国预算收入项目有1300个，支出项目有8000个，政府预算一经国会通过，便可对外公布，政府预算的透明度比较高。我国的预算报告可借鉴发达国家做法，在报告中细化预算的收入、支出科目，如细化披露一般公务支出等科目。二是设计某些指标或方案来判断预算、决算报告编制质量。可以借鉴企业财务报表的做法设计一些指标，例如“资金流向比”，既可用于说明纵向的各行业和部门获得的预算资金占总预算比值，也可衡量横向各区域获得的转移支付预算占总预算的比值；在决算报告中增加“预算和决算误差比”，即预算调整数占最初预算数的比值，用来衡量预算执行情况的好坏。三是对预算稳定调节基金和国债的增减变动进行详细披露，提高信息的决策参考价值。（2）改革完善政府会计的核算基础。目前我国的政府会计属于单轨制会计，即仅依靠预算会计完成确认、计量、报告，而预算会计在本质上是收付实现制和修正收付实现制基础上的财务会计。这与国际上双轨制甚至多轨制的趋势是相悖的，事实也证明单轨制的核算基础无法对政府的财务状况进行全面客观的确认和核算。所以我国政府会计的核算基础亟待改革完善。笔者认为可借鉴美国联邦政府实行的“双轨制”模式，即权益会计和预算会计并行。双轨制下，权益会计融合了受托责任观与决策有用观的会计目标，一方面通过权益会计的核算与报告向纳税人解除受托责任，另一方面通过权益会计提供的信息进行公共管理决策，降低行政成本，提高公共管理绩效。在会计核算基础上主要采用修正的应计制，按照“资产=负债+净资产”这一会计等式，以每个政府机构为会计主体，构建权益会计账户和报告体系，编制资产负债表、净成本表、净资产变动表、受托活动报表、项目绩效计量报表，向社会公众提供有关政府的各项经济活动及其结果的信息。而预算会计的目标则相对简单，即监控政府机构预算执行过程，防止预算超支等。预算会计隶属于政府预算管理系统，按照“预算资源=预算权状态”这一会计等式，以拨款或其他预算资源为会计主体，依据预算执行过程构建若干预算会计账户和报告体系，监控政府机构预算的执行过程并编制和提供预算资源报表，防止预算超支、过度负债等任何违反政府预算的行为。（3）构建全面反映政府财务状况的报告体系。我国完整的政府财务报告应包括财务报表体系和非财务信息的说明部分。报表体系应能够充分反映政府的经济活动及其资产负债状况、公共资金使用情况、资金流量情况和政府履行财务受托责任情况，可以包括：反映报告主体在财政年度结束时的资产、负债及净资产余额的资产负债表；反映财政年度内预算收支情况的预算收支表；反映报告主体在某个特定财政年度实际发生的财政收入、财政支出及其构成与差额情况的政府营运表；反映重大项目经营活动情况的项目经营情况表。非财务信息则用以反映说明政府部门的事业成效、受托责任完成情况和运营绩效，为社会公众全面评价政府部门的公共管理活动提供详实的信息资料。