城镇污水处理设施运营方式及其市场化分析理工科技论文.doc

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城镇污水处理设施运营方式及其市场化分析_理工科技论文[摘要]本文简述了城镇污水处理的市场化以及运营方式，并分析管理合同有效降低运营成本及政策。

[关键词]城镇污水处理市场化方式选择管理合同一、城镇污水处理的市场化及其方式选择要使城镇污水处理厂能够有效运营，必须首先解决高运营成本问题。因过度超前设计或管网不配套导致的闲置部分产生的高成本很难在短时间内消化，只能通过加快城市化进程、促进农村人口进一步向城镇集中以及进一步完善城镇污水管网建设等途径逐步改善。由于城镇经济发展水平与大中城市差距很大，其对专业技术人员、高端管理人员的吸引力有限；如果继续由城镇公共部门进行运营管理，那么管理运营效率很难有质的改变。

根据我国城镇污水处理市场的现状，通过选择合适的市场化方式，短期内提高城镇污水处理厂的运营效率，降低运营成本，减轻地方政府的财政压力；长期提高地方政府提供充分的污水处理服务的能力，是一条可行的发展选择。问题的关键是如何选择适合我国城镇地区的污水处理市场化方式。

城镇污水处理价格体系、信息体系、规制能力等方面都存在较大的缺陷。(1)我国城镇污水处理的收费水平不可能完全弥补运营成本，并且未来提价的阻力会越来越大。(2)我国污水处理方面的信息的收集、发布等工作还处于起步阶段，尤其是在城镇地区，甚至地方政府都没能掌握污水处理厂的工艺、管网、来水、出水等具体信息。(3)最大的问题是城镇地区政府的规制能力不足。我国公共部门市场化刚刚起步，且主要在大城市进行，仅涉及发达地区很少的一部分城镇。因此城镇一级政府在市场化方面的经验非常有限。无论是相应的规章制度建设，还是各种专业人才(包括法律、谈判、管理等)的积累和培育，都存在较大的缺陷，很难实现有效的监管。

从世界范围看，除了英格兰和威尔士之外，水务产业完全私有化的成功案例非常少，主要的原因就是完全私有化对政府的规制体系和制度能力的要求非常高。而英国之所以能够成功，是因为它通过其他公共事业的私营化积累了大量的经验，并建立了完善的规制体系。法国最早将私营资本引入水务行业，但是长期合同导致的竞争缺乏、透明度下降、价格上涨、腐败等问题始终难以得到有效的解决。最后几乎一致性地转向了短期的租赁合同。[1]在世界银行为发展中国家指定的私营化模式选择工具中，认为“在水价过低、管理制度存在漏洞、缺乏私营化经验”等条件下，应当从管理合同开始。[2]综合以上分析，可以看出，根据我国广大城镇地区的特殊性，其已建污水处理厂的市场化不宜采取特许经营或私有化等合同时间长、私营化程度深的模式，而应当尽可能建立一个面向设施的管理服务市场来引入专业水务资本。

二、利用管理合同有效降低运营成本管理合同的目的在于将污水处理厂的运营管理交由专业的水务资本进行管理，政府依然承担各类资本投资的责任。根据各地情况的不同，管理合同的具体形式也不同。最简单的管理合同是政府在私人公司实现管理目标后支付一笔固定的运营费；复杂的管理合同可能接近租赁合同，资本拥有水务资产的收益权。合理设计的管理合同可以有效降低城镇污水处理厂的管理运营成本：1、城镇联合招标，整体引入专业化的管理运营资本城镇地区经济发展水平较低，社会影响小，污水处理规模也较小，对专业化资本的吸引力不强，可能会引入一些并不具备专业化能力的私人资本。因此，更为可行的做法是通过城镇联合增加合同的吸引力：即临近的几个小城镇的污水处理厂联合进行招投标。[3]例如我国三峡库区已经建成18座建制镇污水处理厂，未来规划建设总数将达到101座。如此大量的污水处理厂的运营完全可以根据地理分布，将这些小规模的污水处理厂分为若干片，整体引入专业化的管理运营资本。这样可以提高污水处理管理运营服务的潜在利润，增加招投标的竞争性；还能够通过联合进一步弥补城镇地区缺乏市场化经验的不足；最终确保进入的私营资本的质量。

2、降低运营成本。减轻政府的财政负担根据管理合同，政府往往每年支付固定的管理运营费给私营企业，由私营企业负责实际的支出，政府根据设定的几个指标进行考核。从已有的实践看，政府的管理运营费相对于之前政府的真实投入都出现了大幅度的下降。例如，某地方污水处理厂将管理运营外包之后，政府投入节约了20％，而运营商依然有盈利的空间。

3、公私合作。纠正政府的错误激励之前污水处理厂之所以大量闲置，一个重要的原因在于公共部门自己运营、自己监督。因此在高昂的运营成本的影响下城镇一级政府倾向于关停污水处理厂。引入管理合同之后，公共部门从具体的管理运营中退出，只负责监管，原先的错误激励得到了有效的消除。如果是多个城镇联合分担成本，那么每个城镇对各自污水处理厂的水质、水量的监管将会更加严格，以确保本地区利益的最大化。

4、培育政府的监管能力，为深化利用私营资本奠定基础管理合同是污水处理市场化的起步阶段，一方面有利于降低政府的风险，另一方面也有利于政府积累市场化的经验，逐步完善管理流程，完善法律法规建设，积累和培育各个环节的人力资本，为进一步利用私营资本奠定基础。

三、管理合同的政策支持我国水务产业的市场化刚刚起步。各地对于市场化的认识还不统一，仍然存在许多误区。管理合同作为在发达国家广泛应用、并且具有较强可操作性的模式，具有很大的发展潜力。另一方面，管理合同要真正发挥作用，也需要相应的政策支持。

1、确保城镇污水处理管理运营服务市场的竞争性归根到底，竞争是效率的源泉，也是引入私人资本最重要的目的。在经济层面，可以通过城镇联合、提高利润潜力的方式促进竞争；在制度层面，也需要采取相应的措施确保长期的、有效的竞争，包括：(1)控制合同期限。合同期限过短会削弱利润潜力；过长不利于重新发包，也不利于政府根据效率的改善情况调整管理运营费。法国的租赁合同一般都不超过1O年。因此应当根据具体的情况控制合同期限。

(2)重新招投标发包。对法国模式的研究发现，污水处理服务市场化的一个重大缺陷在于它很可能是“一次性竞争”，即首次竞标成功的水务资本可以不停地延续合同。即便是重新投标，当前的水务资本凭借在污水处理设备、管理等方面的信息垄断，也可以轻易地获得新合同。最终可能导致某个私营资本的垄断。因此到期合同必须进行重新招投标以保持污水处理服务的长期竞争性。

(3)确保信息的公开、透明。在整个市场化的过程中，应当尽可能保证信息的透明度。除了企业的商业机密之外，应当建立完整的水务资产账户，定期公开信息，防止私营资本的信息垄断。

2、降低城镇联合的交易成本由于行政壁垒的存在，我国城镇一级政府自发进行联合的交易成本过高。因此合适的做法是由县级或者市级政府来牵头推动，同时明确各个城镇在联合体当中的权利和责任。

3、为城镇以及政府提供各类技术咨询与指导依靠城镇一级政府的人力和物力，城镇一级政府很有可能在与大水务资本的谈判中吃亏。同时，私人资本对于城镇一级政府的信用、运作等存在一些不信任。为了降低政府与私人资本的契约风险，需要上级政府甚至中央政府提供有力的技术服务。例如可以参考法国的做法，由中央政府提供标准化的各类市场化合同。[4]4、管理合同模式依然需要公共财政投资对于大部分城镇地区而言，完全依靠资本进行投资、运营的可能性比较低；污水处理厂以及配套管网的建设依然需要公共财政的支持。此外，为可以考虑为城镇污水处理厂的正常运营提供适当的激励，就应该加大对闲置的污水处理厂的监督、惩罚力度。

四、结论推动城镇污水处理服务的市场化是解决城镇污水处理运营难题的发展趋势。但是市场化模式的选择需要充分考虑城镇污水处理的目标以及自身的特点。本文从不同市场化模式的条件出发，指出城镇一级政府普遍缺乏各类专业人力资本，公共事业市场化的经验积累有限，法律法规的完善程度、行政能力等存在明显不足，因此不适合采取较为激进的市场化模式；同时当前城镇污水处理在国家水污染控制战略中的地位决定了它对建设资金的需求不强烈，更主要的是解决管理运营的高成本问题，因此，管理合同或服务合同更为适合我国当前城镇的实际。

因此，我国城镇污水处理服务市场化较为可行的模式是：在地理上相邻的城镇，由上一级政府出面，组成城镇联合体，进行捆绑招投标；由省级政府或者中央政府提供标准化的合同，以及各类专业层面的服务；在市场化的过程中，建立并完善政府的监管体系，确保信息公开、透明，强化合同的长期竞争性，为市场化的进一步发展奠定基础。

参考文献：[1]Martimort，D．，Sand-Zantman，W．，Signaling and the Design of Delegated Management for Public Utilities[J]．[2]WorldBank，Toolkit 1：Selecting an Option for Private Sector Participation[M]．[3]孙秀艳．三峡库区污水处理厂吃不饱二次污染隐患多.

[4]PEZON，C．，ENGREF—GEA，The French PPP model for water services management：Genesis and key factors of success[A]．IN：B Barraqu e．Vlachos，E，Editors，Urban Water Conflicts：an Analysis on the Origins and Nature of Water-related Unrest and Conflicts in the Urban Setting[M]．。