贯彻新预算法完善全口径预算体系.doc

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贯彻新预算法完善全口径预算体系推进了预算法修正的进程。十八大报告在谈到推进政治体制改革时，提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，把预算的作用从经济职能上升到政治体制改革的高度，并将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容，这对预算法三审、四审提出了具体的明确的要求。2015年1月1日施行的预算法修正案（简称新预算法）规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，全口径预算首次以法的形式予以确定，其作用和意义既现实又长远。一、预算口径的演变浙江省1954年第一届人代会第一次会议审议通过的预算，其预算收入包括工商各税（占61.11%）、农业税（占29.77%）、其他各税（占3.03%）、企业事业收入（占6.09%）；其预算支出包括经济建设（占20.99%）、社会文教卫事业（占42.65%）、行政管理费（占32.33%）、其他支出（占4.03%）。自此以后，我省每年人代会审议的预算草案，除科目内容有所变化外，基本上沿袭下来。1994年第八届全国人大第二次会议通过的《预算法》，对预算及收支范围作出明确规定：预算由预算收入和预算支出组成。预算收入包括：税收收入，依照规定应当上缴的国有资产收益，专项收入，其他收入。预算支出包括：经济建设支出，教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出，国家管理费用支出，国防支出，各项补贴支出，其他支出。上述预算收入、预算支出构成了一般预算的主要内容，目前已称之为一般公共预算。为加强预算外资金管理，从1996年起，将养路费、车辆购置附加费、农村教育费附加等13项数额较大的政府性基金（以下统称“基金”）纳入财政预算管理。基金收入全额上缴国库，先收后支，专款专用；在预算上各级财政部门单独编列一张“政府性基金收支预算表”，将基金收入与基金支出按照一一对应的原则排列，不计入一般预算收入总计和一般预算支出总计。自求平衡，结余结转下年继续使用。基金预算按规定的程序报经批准后，由财政部门及时向各部门批复。1997年起，省财政开始编制政府性基金收支计划（草案），2012年编制全省和省级政府性基金预算（草案）。2007年，为了增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，促进国有资本的合理配置，推动国有企业的改革和发展，全国试行国有资本经营预算。我省从2008年起要求试行国有资本经营预算，2009年先在省国资委监管企业试编国有资本经营预算。2014年正式向省人大报送全省和省级国有资本经营预算（草案）。2010年，为加强社会保险基金管理，规范社会保险基金收支行为，明确政府责任，促进经济社会协调发展，全国试行社会保险基金预算。我省从2010年起编报社会保险基金预算。2014年正式向省人大报送全省和省级社会保险基金预算（草案）。为了全面、客观、准确地了解和掌握各级地方政府债务情况，推进政府债务科学管理，有效防范和化解政府债务风险，我省从2005年开始对地方政府债务进行统计。2010年起，在编制财政收支预算的同时编制政府债务收支计划，明确政府举债的项目、数额和偿还本息计划等，经政府常务会议或人大审议批准后执行。二、实现全口径预算的意义全口径预算，就是把政府的全部收入和支出都纳入预算。全口径预算体系包括纵横两个方面：纵向看，国家实行一级政府一级预算，即设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。横向看，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。十八届三中全会以及财税体制改革总体方案的落实亟需法律依据。新预算法的实施，为政府高效运行以及下一步财税体制改革的深化奠定了良好的基础，为建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了法律保障。（一）全口径预算是建立现代财政制度的基本前提。建立现代财政制度，加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建设公平统一市场、有利于基本公贯彻新预算法完善全口径预算体系阴陈志光DIYISHICHUANG第一视窗浙江财税与会计13共服务均等化的现代财税体制机制的前提是全口径预算。要逐步将所有政府收支纳入预算管理，使预算能全面反映政府收支总量、结构和管理活动。要建立政府综合财务报告制度，全面反映政府资产和负债情况。（二）全口径预算管理体系是全面规范透明预算的基础。“预算公开”是深化预算管理制度改革的关键环节，各级政府部门，所有使用财政资金的部门，除涉密信息外，全部都要公开预算。全口径预算管理体系有利于预算公开的操作，是全面规范透明预算的基础。（三）全口径预算管理是财政管理和财政监督的一场革命。包括全口径预算管理改革在内的预算管理制度改革是一项自我革命的财税制度改革，首先触动的政府各部门的利益。这场改革不仅仅规范了财政资金，还涉及地方政府事权的规范，要进一步明晰政府事权与财权的情况并高度匹配，保证财政资金安全、提高资金使用效率的同时，提升政府公信力、推进“制度反腐”并有效防范和化解地方债务风险。全口径预算管理，不仅仅将现有未能全部纳入预算的部分进行了规范，而且对能够纳入预算的收支进行刚性管理，这对财政管理是一场革命外，对财政监督也是一场革命。全口径预算实际上建立了综合的政府收支问责机制，并由人大、媒体等机构和老百姓对政府行为进行预算监督，是财政收支管理向政府依法理财观念转变的深刻变革，是执政者自己对自己的改革。三、完善全口径预算体系的举措目前，浙江省的全口径预算体系已经基本建立，但各地之间存在不平衡的问题，就省本级和汇总全省预算看，2014年已实现四本预算由省人大审查、批准。为进一步做好全口径预算体系建设，要做好以下几方面的工作：（一）认真学习贯彻好新预算法贯彻好新预算法，首先要了解为什么要修正原预算法。自1995年施行以来，对于规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。但随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应形势发展的要求，主要是对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。其次，要把握新预算法的法律精神。新预算法是为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展的经济宪法。第三，要把握新预算法的几大突破。主要包括完善政府预算体系，健全透明预算制度；改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制；规范地方政府债务管理，严控债务风险；完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化；坚持厉行节约，硬化预算支出约束等方面。（二）做好新预算法实施与全口径预算改革的协调推进工作。在贯彻实施新预算法的同时，要做好各项财税改革具体方案与新预算法的衔接工作，特别是全口径预算工作，从我省来看，四本预算工作的推进走在全国的前面，但按新预算法的要求，还需要做好新预算法配套制度建设与财税改革具体方案的衔接工作，如地方政府债务，哪些是一般性债务，哪些是专项性债务，都要有一个明确的界定，然后分别编入一般公共预算和政府性基金预算。因此，本着从实际出发、统一性与灵活性相结合的原则，中央和地方都将出台相应的法规、规章和制度，增强新预算法的可操作性、可执行性，（三）依法编制好部门预算。完善全口径预算体系的关键是编制好部门预算，各部门预算包括本部门一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排的所有预算资金。各部门预算收入为本级财政安排给本部门及所属各单位的预算拨款。各部门预算收入和本部门及其所属各单位合法取得的其他各项收入纳入部门综合预算。部门预算和部门综合预算编制的具体办法，待新预算法实施条例及配套规定出台后依法依规编制。社会保险基金预算应当在自身精算平衡的基础上实现可持续运行。（四）全口径预算体系还需要政府会计制度改革的配合。全口径预算体系的完善，要求加快政府会计制度改革。新预算法规定，各级政府、各部门、各单位应当加强对预算收支的管理，建立健全财务制度和会计核算体系，提高资金使用效益。各级预算的收入和支出实行收付实现制，对特定事项实行权责发生制。各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。上述法律规定，必须加快与会计法相适应的政府会计制度改革。通过改革，在全口径预算体系下构建一套政府预算会计为主、政府成本会计以及政府财务会计为辅的有机统一的政府会计体系，科学编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，全面反映政府所拥有的资产、承担的债务、提供公共服务的成本，以及财政资金运行和政府财务状况等情况，反映政府受托责任履行情况，体现政府“家底”，控制地方政府债务风险，便于财政中期规划的编制和促进预算绩效考核。作者单位浙江省财政厅。