检察机构提出民事诉讼的程序构思检察机构提出民事诉讼的程序构思预读:摘要:最新杂志：云南师范大学学报·英语知识西安外国语学院学报外语与翻译天津外国语学院学报山东师大外国语学院蒙古语言文学海外华文教育中国文化遗产郑和研究炎黄春秋新疆钱币检察机关提起民事诉讼案件与一般的民事诉讼案件不同,在我国民事诉讼中是一个全新的问题,因而所涉及的问题可以说是方方面面,十分广泛.它是由若干步骤组成的一个独立的诉讼阶段,检察机关需要经过立案、调查、收集和审查各种证据,根据事实和法律决定是否提起诉讼,然后进入诉讼程序.为了便于检察机关在提起民事诉讼时有统一可供参考的操作标准,因此有必要在立法上对检察机关提起民事诉讼的具体程序进行设置.笔者在此对检察机关提起民事诉讼的有关程序问题进行探讨,并谈几点立法建议,以期抛砖引玉.一、检察机关提起民事诉讼的程序设置(一)案件的受理和立案案件的受理和立案是检察机关提起民事诉讼的起步程序,主要解决对所获取的案件线索和立案条件进行审查从而决定是否提起民事诉讼的问题.1.案件的受理.立案的前提条件是要有案源,由于大多数侵害公益的民事违法行为都有隐蔽性,而检察机关既不是利益的直接受害者,又不是公益的直接管理主体,因此检察机关提起民事诉讼案件的来源只能通过以下几种方式来获取:一是党委、人大和政府交办的;二是社会群众举报上访的;三是检察工作中发现的;四是法院审理过程中发现而通知检察机关的案件.[1](P419)(P419)2.立案条件.检察机关在掌握一定案件线索后,是否决定立案提起民事诉讼,还必须具备一定的条件:1)、有明确的可以进行调查的被告存在;2)、有民事权利受到侵害或与他人民事权利发生争议的事实作为立案的依据;3)、必须有可能向法院提出的诉讼主张,或者提出撤销被告之间的民事行为,或者有可能对被告追究民事责任,或者宣告被告之间的民事行为无效;4)、需要由人民法院依法追究民事违法行为人的民事责任.在对是否具备提起民事诉讼的条件进行审查后,检察机关还应具体该案件是否属于民事公诉的案件范围,是否属于本检察院的管辖范围,是否必须采用检察机关提起民事诉讼的方式解决.一般而言,检察机关对这类案件的受理是基于有关部门和群众的控告,这也符合民事诉讼的一般原理.但也有检察机关在工作中“主动”发现的.不过这种“主动”不是指检察机关像刑事侦查那样刻意侦查发现违法行为,而是指在工作过程中发现有关民事违法情形.同时这种程序一般包括刑事、行政部门的审查程序.其条件为:对于侵害国家、社会公共利益的案件经过调查后,发现构成犯罪的,应移送主管机关追究责任者刑事责任,并同时提起附带民事诉讼;对于尚未构成犯罪的,但违反民事、行政法律法规的,可采取检察建议督促主管部门在一定期限处理,即建立起诉前置程序.在美国公民就环境保护提起公诉前60天必须将起诉通知告知联邦环保局、违法行为所在的州和违法者本人.这60天通告期的规定被看作是给联邦环保局一个机会,使其得以在公民起诉前采取行动.[2](P136)在我国,一方面应要求检察机关在提起民事诉讼之前,须采取一定的措施,寻找被害人发出检察建议督促被害人起诉,检察机关只有在起诉机制受阻的情况下才能提起民事诉讼.另一方面必须考虑到国家机关之间的分工与制衡机制,规定检察机关在起诉前向有关行政部门提出检察建议要求其行使职能,是提起民事诉讼的必经程序.因为我国行政机关权力巨大,且具有迅速、低成本的特点,行政执法部门根据检察机关的建议,可立即采取行动,行使其包括行政处罚权在内的法律赋予的一切权力,及时制止违法行为,把对国家和社会造成的损失或危险减少到最少程度.而且,应规定接受检察建议的被害人、行政部门应当在一定期间内作出答复,如不予答复或答复不符合法律要求,或拒绝履行其职责的,检察机关才可以向人民法院提起民事诉讼,这样可以一定程度上防止检察机关滥用民事公诉权.即只有在通过刑事、行政手段仍未使问题得到解决的情况下,方可启动司法救济程序,提起民事诉讼维护国家和社会公共利益不受侵害.因为,“为权利而斗争是权利人自己的义务”,把权利的保护交给利害关系人自身,永远要比寄望于“明镜高悬”、高高在上的法律监督机关来得高明.[3](P492)(二)案件的管辖检察机关提起民事诉讼作为民事诉讼中的一种例外情况,其主要目的是为了保护公共利益不受侵害,因此,检察机关提起民事诉讼的案件不宜像刑事公诉那样,毫无区别的将管辖权赋予各级检察机关,而应该具体问题具体分析,根据不同情况赋予不同的检察机关相应的管辖权.第一、侵害国家利益的案件,如私分国有资产的案件和非法买卖国有土地的案件,这类案件主要是为了填补我国国有资产管理和保护体制的漏洞,并不区分是否重大,因此可以由各级检察机关根据案件的性质和影响范围分别提起.第二、侵害社会公众利益的案件,如环境污染案件,这类案件一般只考虑影响和诉讼效益,只限于比较重大的案件,因此由市级以上的检察机关提起较为适当.第三、破坏公法秩序的案件,如反垄断案件,偏重的是它的宣示效应,其作用在于强调公法秩序必须被遵守.由于这类案件也只是限于比较重大的案件,因此应由级别较高的检察院提起,同时为了克服地方保护主义对经济发展的不利影响,也应提高管辖级别,因此应由省级检察机关提起较为适宜.[4](P59)此外,我国检察机关的体系设置是与法院相对应,检察机关提起的民事诉讼只能向同级人民法院提起,所以各级检察机关提起民事诉讼的案件管辖范围除了上述特别限制外,还应与法院的级别管辖相对应.下级检察机关发现应由上级检察机关提起民事诉讼的案件,应移交上级检察机关提起,但上级检察机关不能将应由自己提起的案件交给下级检察机关提起.下级检察机关对于本应由自己提起的,也可申请移送上级检察机关提起,若其既不在规定时间内提起,又不申请移送,上级检察机关可以责令其提起,与该下级检察机关同级的人民代表大会也可直接责令其提起诉讼.(三)诉前的准备检察机关立案后,就进入提起诉讼前的调查阶段.人民检察院在民事诉讼中的调查是一个专门的法律概念,是指人民检察院在办理民事案件过程中,依照法律规定的程序进行的专门收集和保全证据的工作,它是人民检察院在提起诉讼乃至整个民事诉讼中证据起诉,查明案情所依法行使的一项职权.[5](P506)人民检察院调查的主要任务是查明民事法律关系发生、变更、消灭的实体法律事实和程序事实.为了查清案件事实,维护国家利益和社会公共利益,检察机关可以动用一切调查手段搜集证据,包括询问当事人、证人,搜集书证、物证和有关证据,进行鉴定、勘验,传讯与案件有关的人等等.对于搜集到的证据,应当进行审查核实,确认其证明力,直至认为立案的案件事实得到了充分的证明,或者认为立案的案件事实不是客观的事实,予以否认.这里需要对检察机关提起民事诉讼的证明责任与当事人举证责任进行区分.《民事诉讼法》第64条规定:“当事人对自己所提出的主张,有责任提供证据”,这是当事人举证责任的法律依据.当事人对自己所提出主张中需要确认的事实,承担提出证据加以证明的责任,同时对不能举出证据证明自己诉讼请求的要承担败诉的法律后果.《民事诉讼法》第64条也是检察机关提起民事诉讼证明责任的依据.根据这一规定,任何起诉的一方都必须向法院提供证明起诉事实的事实证据.检察机关提起民事诉讼也不例外,否则法院可以不予受理.但是检察机关对自己起诉事实所承担的证明责任,并不是一般意义上的当事人举证责任,它不是为了证明自己有关民事权利的主张,而是向法庭揭示当事人之间民事行为的违法性,以请求法院追究违法者民事责任.由此可见,检察机关提起民事诉讼的证明责任是为了证明民事违法事实,以民事行为的合法性进行监督;而当事人的举证责任是为了证明自己的诉讼主张,保护自己的民事权益,所以两者是不同的两种责任.同时检察机关的证明责任不承担实体法律后果,而当事人的举证责任必须承担相应的法律后果.(四)提起诉讼检察机关经起诉前的准备,经过全面调查后,认为案件符合起诉条件,需要起诉的,应当作出起诉决定制作民事公诉书,按照有关管辖的规定,向法院提起诉讼.公诉书应列明公诉人、实体权利人及被告和其他案件当地人;诉讼请求和事实、理由;证人名单及证据目录.人民法院收到检察机关的民事公诉卷宗后,应当将公诉书副本送达实体权利人、被告和其他案件当地人,通知实体权利人参加诉讼,并做好开庭前的准备.(五)审前准备程序诉讼中的审前准备程序是开庭审理前的一个诉讼环节,我国民事诉讼法第113至第119条规定的审前准备活动主要包括以下几方面的内容:(1)送达起诉状及被告提出答辩状;(2)告知合议庭组成人员,告知当事人有关诉讼权利义务;(3)全面了解案情、调查必要的证据;(4)通知必要共同诉讼人参加诉讼.在当前的司法改革中,为防止法院先入为主,对案件形成先验的结论和倾向,同时为了防止法官事先与当事人的接触以保证司法公正,法院大都采用直接开庭的方式.这使得原先的审前准备程序成为一道虚设程序.这种改革方向其实是一种误区.因为直接开庭的方式,从形式上看有利于司法公正,其实不然,采用直接开庭的方式一方面限制了当事人充分平等进行举证,有失公正,另一方面使一些本可能庭前和解或不必要进入法庭审理的案件进入法庭,增加了当事人的负担,也浪费了原本有限的司法资源.从世界各立法和司法的情况来看,审前准备程序已成为各国民事诉讼制度上的一个不约而同的选择,虽然具体制度与国情不同,但基本内容是相同的,主要是关于证据开示方面的内容.证据开示是当事人主义或类当事人主义诉讼程序中一个十分重要的概念和制度,其基本含义是庭审调查前在双方当事人之间相互获取有关案件的信息.从而为审判做准备.开示的内容主要是双方当事人已经获取的或将在诉讼中使用的证据.一般认为证据开示制度设置的目的有三个:一是确认双方当事人的争议点即诉讼的焦点;二是得到与案件有关且为诉讼准备所必要的证据信息;三是获取在正式审理中可能难以取得的相关信息.从而保护诉讼的公正和效率.这里的公正主要是指实质的公正.效率是诉讼所追求重要目标之一,如果缺乏庭前的证据开示,庭审时诉讼当事人面对对方突然提交证据,往往要求中断开庭以核实情况,这不仅会造成诉讼的拖延,使集中审理难以实现,而且会影响庭审的质量.当然证据开示制度也有不足之处.它可能导致证据的隐藏和对证人的威胁,还有可能被双方当事人所利用,使所需要开示的证据和开示过程无限增多和延长.但实行当事人主义或类当事人主义如日本、意大利等国家的三大诉讼程序都采用了证据开示制度.在被视为诉讼社会的美国,它的民事诉讼中当事人的和解率都高达90%以上.究其原因,是通过证据开示沟通了双方当事人的隔合,使双方在心平气和,相互知底情况下,相互谅解.这也是证据开示受到当事人欢迎的合理之处.鉴于检察机关提起民事诉讼的特殊性,笔者认为有必要改革目前的审前程序,增加有关证据开示的内容.因为检察机关提起民事诉讼相比一般的民事诉讼更需要经济迅速的诉讼程序.这不仅有利于问题的解决,也有利于节约司法成本,同时也有利于案件的执行.(六)出庭支持起诉检察机关在自己提起诉讼的民事案件中出庭,职责与抗诉案件的出庭是完全不相同的.在抗诉案件中,检察机关派出的检察员是履行抗诉提起的任务和法律监督的任务,更重要的还是履行法律监督职责.在提起诉讼的民事案件中,检察人员出庭不仅要证明案件的事实,还要进行辩论,说明追究被告民事行为违法的事实依据、法律依据和程序依据.在法庭调查过程中,检察人员承担着提出证据证明自己起诉事实的责任,并且对被告提出的任何事实上和证据上的疑问,都必须进行解答;在调查过程中,检察人员经审判长许可,可向当地人、证人、鉴定人、勘验人发问,可以建议法庭出示证据或传唤证人出庭作证,可以提出新的证据,可以要求重新鉴定、调查或者勘验.[6](P509)在法庭辩论阶段,出庭检察人员与被告围绕事实认定、法律适用以及审判程序等问题展开辩论,简明自己的观点,提出充分合理的证据,支持自己的起诉.辩论结束后,由检察长或检察人员对案件的处理发表意见,检察人员的处理意见,应以阐明违反民事义务人应承担的民事责任及其形式为限,不能涉及当事人具体的实体权利义务如何确定的内容,因为人民检察院不是民事实体权利主体,没有民事处分权,同时民事诉讼中,对案件实体权利义务如何确定属于人民法院的职权范围,如果人民检察院在法院进行判决之前,对当地人承担的实体权利义务发表意见,就会影响法院独立的行使审判权,不利于司法公正.另外,在法庭调查和法庭辩论过程中,出庭的检察人员发现案件事实和证据发生了变化,足以部分或全部否定起诉事实,可以建议法庭延期审理,以便作出变更或撤销诉讼的决定.(七)对判决、裁定进行审查人民法院作出一审判决、裁定后,应当在15日内送达提起诉讼的人民检察院,民事行政检察部门应当对判决、裁定进行审查.对于判决、裁定没有支持检察机关的诉讼请求、确有错误的,如果实体权利人没有上诉,检察机关应当按照上诉程序向上一级人民检察院提出抗诉,同时将抗诉书抄报上一级人民检察院.对于检察机关按照上诉程序抗诉的案件,人民法院必须开庭审理.人民法院作出生效判决裁定后,应当在15内送达同级人民检察院民事行政检察部门.民事行政检察部门如果认为判决、裁定仍有错误的,可以按审判监督程序提出抗诉,依法再审.二、检察机关提起民事诉讼的立法建议在我国的现行立法中,至今尚无检察机关提起民事诉讼的规定,笔者认为,应从以下几个方面完善现行立法.(一)借《民事诉讼法》修改之机,增加检察机关提起民事诉讼的条款,就检察机关提起民事诉讼作专章规定.明确规定提起民事诉讼的条件、案件范围、程度与程序,尤其是要对提起民事诉讼的案件范围作出严格的限定,尽量不要使用抽象或概括的条款进行规定.另外,还应当对检察机关提起民事诉讼有别于普通原告的权利义务作出明确规定,法律未特别规定的,适用原告的规定.(二)借完善民商、经济法律之机,立法机关应在相应的民事经济实体中明确规定人民检察院的相应职责从而为检察机关提起民事诉讼,代表国家以司法手段主动干预民事生活确立法律基础.如在民法典的总则部分赋予检察机关对违反法律、法规规定,损害社会公共利益、破坏社会公德、扰乱社会经济秩序的民事活动的检察监督权,作为民法的一条基本原则.在民法典的主体部分规定人民检察院在法定情形下,可以申请人民法院宣告失踪人死亡、自然人无行为能力;规定人民检察院在法人的目的或行为严重违反法律、公序良俗时,可以申请人民法院对某个非法团体宣告解散;在有关法定情形下,可以申请人民法院变更法人的组织、选任临时管理人代行法人董事职权、宣告财团法人违反捐助章程行为无效、要求对解散法人进行重新清算等法人事件.[7](P36)在环保法的修订中,明确对于环境污染,侵害公众利益的行为提起民事诉讼.在即将制定的反垄断法中,明确规定检察机关对那些严重破坏市场竞争秩序,影响经济健康发展的垄断行为,有权提起民事诉讼,从而限制或解除这些不当垄断,以维护社会公益,促进市场经济的健康发展.[8](P64)总之,随着检察机关提起民事诉讼的增多,民事实体法有必要明确检察机关的相应职责,从而为检察机关提起民事诉讼提供实体法上的根据.三、结语检察机关提起民事诉讼制度的回归是现实的要求,尽管法律缺失,但法理充足,民事诉讼法在修改过程中应当予以纳入和作出明确规定,检察机关提起民事诉讼作为一种制度应建立和完善,这符合我国国情,有利于维护社会的稳定,促进社会主义市场经济健康、和谐、有序发展.
