公务员队伍精英化未必能成常态等.docx

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公务员队伍精英化未必能成常态等公务员队伍精英化未必能成常态白智立我国干部选拔的改革力度较大，这不仅体现在公务员的录用管理上，晋升管理中也采取了竞争上岗、公开选拔的选拔方式，都引进了竞争考试制度，可以说已经迈出了一大步，值得积极评价。中国公务员制度至今不过13年。虽然《公务员法》已经施行，但中国的公务员薪酬制度远未完善，带有强烈的计划体制痕迹。比如，绝大多数公务员的名义工资依然偏低，而隐性收入偏高且缺乏约束，权力寻租的空间依然不小。中国公务员的社会保障基本上还是计划经济体制。公务员享受公费医疗，大体相当于实报实销，公务员退休后可领取相当于退休前工资90％以上的退休金。而参加企业社会养老保险的职工，退休金标准只相当于社会平均工资的60％多一点。一些公务员还享有为数不菲的购房或租房补贴。由于中国政府职能转变滞后，相对于企业的激烈竞争和巨大压力，公务员职业不仅退休有保障、竞争压力小，而且还掌握着对于经济运行巨大的行政权力。一些公务员在升到一定的职级后，可以调动的资金动辄上百万元，甚至数亿元，甚至可以决定一个行业的兴衰，支配很多人的命运。这些权力更增加了人们对公务员职位的向往。此外，中国当前之所以出现“公务员热”，除了现实的比较利益较高、传统的“官本位”思想影响之外，更与中国官僚化行政体制难以进行根本改革的预期密切相关。人们看到，在迈向市场经济的改革中，以公务员为代表的“官僚阶层”的权力并没有得到明显约束，寻租空间并没有明显缩小，反而在一些领域和一些部门更加强化，公务员阶层的实际利益更加丰厚，就会有更多的人努力加入“官僚阶层”，以期“分一杯羹”。当前中国公务员考试热带来的国家公务员精英化，也说明重大公共政策的设计与制定，非常需要专业化、高水平的人才加入到公务员队伍，因此职业化、精英化的趋势在所难免。问题是，我国当前的公务员报考大浪能否淘沙，当前的公务员分类管理制度是否与精英人才匹配，当前的公务员考录机制是否能选拔出真正的精英人才?这些问题没有解决之前，谈论我国公务员的精英化问题，还为时过早。即便公共部门能够选拔招录到优秀的精英人才，如果没有良好的管理机制和行政文化，随着我国和世界经济形势的变动，长期保有这些人才还会成为严峻的课题。中国的公务员考试制度尚不完善。目前中央国家机关的公务员考试作为一种公共科目考试，其实只是公务员考试的第一步。笔试合格只是拿到了面试的通行证，而面试才是能否成为公务员的关键。目前面试由用人单位自行组织，人为操作的空间很大。这是公务员考试面临的最大问题。目前高校应届毕业生参加公务员考试，进入面试的人数往往是拟录用人数的三倍以上。面试人数与录取人数相差悬殊，由此产生的副作用很大。由于单位面试才是成功的关键，一些人经过面试进入公务员序列后，会认为自己的职位是单位或领导给的，就更多地忠诚于单位和领导，更多地考虑部门利益，缺乏对国家的忠诚和服务意识。有关公务员考试的另一个问题是，目前中央和省两级公务员考试相对比较规范，但到了县、乡两级，公务员的“进口”依然没有把住，一些“有门路的”人凭借当地领导的批示，就可以进入公务员序列。而中国有约600万公务员，绝大多数分布在县乡两级，如果不能通过规范、统一的考试把住公务员“进口”，中国公务员制度建设难言成功。中央高层的任用，确实有名校化的趋势。其成因比较复杂，有可能是重视人才、重视知识的价值取向起作用，也有可能是最高领导人的个人偏好。但如果是后者，随着最高领导人的更迭，这一趋势会发生较大变化。一般而言，较为理想的方式是最高领导人的选拔依照法律彻底推行选任制，让选民选择自己的代表管理国家；高级领导的选拔采取政治任用的方式，由最高领导人选择忠于其个人，能够积极推行人民的代表――最高领导人的决策的人；中下层领导干部仍采取公开选拔、竞争上岗的方式，基于功绩制选拔任用。公务员制度利于稳定，但可能压抑创造韩毓海(北京大学中文系教授)亚洲的现代化模式中很重要的一点，就是建立了公务员制度，由一批知识精英治国，以日本、新加坡、香港为典型。这种政治管理模式既不是人治和专制，也不是标准的西方民主。美国是个大社会小政府，政府的权限受到各州、国会和利益集团、有钱人的制约。从这次金融危机中，我们就可以看出华尔街一般不听美国政府，这一点和中国很不一样。一方面，美国政府的权力是有限的，另一方面，美国的公务员职业并不是人们的首选，一般最聪明的人都是去从事商业活动。而在中国，考公务员经常是人们的首选，比发财的动力还强，这一点十分具有亚洲色彩。美国公务员制度的产生和形成，与上世纪40年代美国的社会转型有深刻关系。大规模的生产线和大规模的雇工需要一套大规模的专业规范制度来管理生产和消费。再加上由移民组成的劳动力主体，相比欧洲而言没有封建等级传统，人与人之间只是需要考虑如何更好地沟通就行了。要管理这些充满自由平等意识的劳动力，只能是法律和规范――无人统治的统治，因为民众只接受规范。美国的官僚主义管理模式就这样产生了。在美国，很早就有人意识到美国将成为一个严重的官僚主义国家，这也是美国今天出现重大问题的根源之一，法律规范不允许政府干预市场，政府就只能被这些条条框框捆住手脚，一条道走到黑了。官僚主义政治体制自身有明显的问题，比如前苏联的垮掉就是官僚主义严重恶果，腐败低效的体制最终无法终于运转了――可以说苏联政权是被官僚主义窒息而死的。美国的官僚制度能一直维持有效运行，就是因为美国有强大的社会民主力量不断地与政府博弈，来不断地激发创造力。知识分子官僚很多懂规范而不懂管理，缺乏博弈能力，而卓越的领导和管理人才，都是从博弈中来的，所谓“将相出草莽”，美国20世纪60年代的反战运动、文化革命、黑人民权运动以及女权主义运动对后来的美国社会造成了深远的影响，可以说，正是这种政治力量挽救了美国的官僚主义政治。这种美国社会中大量存在的、拒绝规范的人群中间涌现了一批如比尔盖茨这样的创造性人才。美国的官僚政治能摆脱厄运，主要是因为这一点。在亚洲，随着四小龙这样的儒教资本主义兴起，人们一般将其理解为亚洲政治的成功，人们普遍认为经济所以取得成就与政治稳定有密切关系。亚洲所谓政治体制的成功，实际上就是亚洲式的现代科举制度的建立，即所谓的规范化管理制度。政府依靠大量的专业人才制定大量的、亚洲式的法规制度，它由于传统观念而十分容易被广泛接受。中国传统社会之所以发展稳定，能有大唐盛世这样辉煌的时代，就是因为尊重知识和人才。虽然当时的社会生产主体是农民，但中国的农民是世界上最有文化的农民，普遍认同“学而优则仕”、“耕读传家”的价值观。当代中国，社会生产力结构已经发生了重大变化，受到良好教育的新“移民”成为社会主要生产力，这些年轻人观念已经发生巨大变化，唯一服气的也许就是规范。公务员官僚政治体制的最大特点是规范稳健，从好的方面来说，国家将会因此而十分稳定，并可能大幅减少腐败现象，但也可能缺乏创造力，甚至压抑社会创造力，知识分子官僚也许会按照教科书来办事，很可能应对危机能力会比较差，尤其是应对强势危机。日本社会就相当稳定，但日本现在出现了问题，原因之一就是僵化的体制导致创新能力很差，日本企业其实有创新能力，但却得不到政府支持。日本这个国家被公务员管理很死，社会很安全，但创新能力被公务员制度搞废了。不过，民主虽然激发创造活力，但是民主经常是动荡的。中国由于现代革命和民主的传统，改革和创新能力很强，当然，目前实行公务员制度，也符合了社会发展的实际需求，是历史的必然趋势。中央国家机关公务员之所以大量来自北大、清华、人大等名校，其根源在与国家教育资源分配。高考制度首先把所谓最优秀的学生选人清华、北大人大等名校，而激烈的公务员考试竞争再选拔一次，当然就留下最优秀的了。在一个和平稳定的社会里，这也许就是最能被接受的人才选拔方式了，这是一个必然的结果。事实上各个国家都大体如此，美国的常青藤、日本的东大法学系，等等。应有更弹性化的招录模式郭立场(信阳师院历史系教师)国家公务员考试录用制度，逐步确立并坚持了“凡进必考”原则，十余年来，原先那种不经考试就进入公务员队伍的想法和做法基本得到遏制，“凡进必考”已经确立并成为社会的共识，也得到人们的遵从。但招录公务员“凡进必考”，也带来严重问题。仅就考试分数而言，一些有能力的实用人才因此无法进入公务员队伍，这给用人单位带来麻烦――有能力的人用不到，新手又不能马上用。因此，公务员“凡进必考”，保证了一个层面的公平，却产生了另外层面的不公平。现代人事管理要实现从传统的“物化”管理转向“以人为中心”的人力资源管理，作为人力资源管理的有效模式，国家公务员制度必须在改革完善中来适应现代管理的要求。发达国家的理念是：录用最好的和最合适的人来为政府服务。但对于如何录用到优秀的人才，发达国家可以分成两种基本类型：一种是封闭式的录用，一种是开放式的录用。封闭体制始终抱有“择取精英服务政府”的想法，所以一般都采用严格竞争的录用办法。竞争性录用一般在中央集权背景下进行，通常将考试和其他选择机制结合在一起，并且通常由严格的录取考试或通过一般教育测验的高分来保证录用的质量。这些极富竞争性的选择标准，常常只有达到录取标准的人才能得以进入。开放体制则强调公务员录用的灵活性，有时甚至是以市场为导向的做法。在这种情况下，过去那种中央统一领导的、竞争性的录取考试已被专业性考试所取代，甚至不必经过什么考试而直接由管理者对相关人员进行考核。为了更快捷、更灵活地录用到所需人才，美国政府在这方面进行了相应的变革：一是简化了录用程序；二是录用方式多样化，重视实际的录用效果；三是允许不受年龄限制的转业录用和大量的平级流动。当然，弹性化的招录模式无疑为政府改进竞争择优机制提供了借鉴。