关于审委会改革的思考-审委会改革.doc

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关于审委会改革的思考|审委会改革关于审委会改革的思考张志铭中国人民大学法学院教授上传时间：2021-1-5浏览次数：1202字体大小：大中小我国法院组织法第十一条规定。“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”从这条规定看，在法院内部设立审委会这样的机构，是为了体现对所有国家机关一体适民主集中制的组织原则，它的职能是讨论所有“有关审判工作的问题”，而不仅仅是“重大的或者疑难的案件”。有鉴于此，我想首先指出一点，即迄今为止人们关于审委会改革的讨论或争论，基本上关注的是审委会“讨论和决定待决案件”的方面，尽管这是非常重方面，但它毕竟有限，并不是审委会的整个职能，因而也无法决定（尽管会影响）对审委会设置的整体合理性评价。

与这种有限的讨论形成对比，许多研究者意欲直接回答的问题，却是“审委会的存废问题”。这里显然有一种论题与论点、论据之间相对称。因为，即使审委会不再承当“讨论和决定待决案件”的职能，也不意味着在法院内部取消审委会的设置，甚至也不意味着审职能或作用的弱化。相反，无论从学理还是实践上看，正确的职能定位，恰恰是强化组织作用的一个基本条件。如果审委会不该承讨论和决定待决案件”的职能，那么，取消这一职能，意味着审委会其他职能的相对突出和强化。当然，组织职能的强化，还与组织职能的方式密切相关。关于审委会“讨论和决定待决案件”的问题，也可能争论的是审委会应该如何做的问题，是审委会的组成、运序等广义上的方式方法的问题。不过，这就更不关涉“审委会的存废问题”了。

因此，在审委会改革的问题上，我们应该缓和那种由于对论题的宽泛把握而造成的紧张心态。我们并没有在审委会的改革上面临“还是死亡”的问题，甚至从目前的状况和研究看，我们也无法想像在审委会的设置上今后会面临这样的问题。

审委会是否应当具有“讨论和决定待决案件”的职能。这是当前审委会改革的焦点所在。从法院方面的实践看，尽管多数因循的是过做法，但也出现了截然不同的抉择：有多年搁置不用的（在形式上还不是突破法律界限的“取消”），如浙江省台州市路桥区法院；予以强化的，如浙江省杭州市西湖区法院。而从报道的调查情况看，这些有改革举动的法院，都具有“与时俱进”、因势利导的精神，并因此而获得“人民满意”的荣誉称号。（参见刘岚、黄献安《审委会怎么四年没批案。》，载本报２００２年９月１２日）从理究方面看，也出现了明显的观点分野：有的主张取消，甚至对审委会“讨论和决定待决案件”的制度实践痛加陈斥；有的则主张维护至于高扬起“本土特色”、“民族精神”的旗帜。

概括说来，对于审委会“讨论和决定待决案件”这一职能，予以肯定和维护的理由主要有以下一些：（１）这是一种法定要求，是民中制原则的体现；（２）在司法不独立的情况下，有助于在案件处理上消除或减轻法官个人遭受的各种“外来压力”；（３）在法官普遍较低的情况下，审委会“把关”有利于提高审判质量；（４）随着法官和合议庭在案件处理上权力的增大，越发需要通过审委会审批案件来强化对裁判者的监督；（５）即使法官个人的素质和品德俱佳，个人或少数人的智慧也毕竟不如众人的智慧。

与肯定的立场针锋相对，来自否定方面的立场则认为：（１）审委会研究审批案件，反映的是法院行政化的色彩，不符合司法独立正的理念，不利于案件当事人诉权的保护，不符合司法改革的发展方向；（２）审委会研究审批案件，实际上是审委会不愿放权，是法官意图推卸责任，所谓的对法官个人的“外来压力”，并不如想像的那么大（至少在基层法院是如此），而且即使有点什么压力官出于职业的要求也应该勇于承担；（３）审委会所谓的“把关”，与案件处理的质量没有太大关系，甚至还不利于提高办案质量，审委会并不一定是高素质法官的集合；（４）审委会研究审批案件，不利于强化办案法官和合议庭的责任，审委会的“集体负责”等于“负责”；（５）多数人的智慧优于少数人或个人的智慧，这只是一种因循的传统观念，就办理案件而言，民主集中制原则在技术层面种要求，并没有充分的根据。

面对上述对峙的立场和截然相反的理由，我们不必急于做一个孰是孰非的评价。首先需要做的，是确定一个议论的角度。就此而言以为，既然审委会“讨论重大的或者疑难的案件”是一个法定的制度事实，就应该选择维护和肯定的建设性立场、立足于审委会的存存在理由来看它面临的挑战。这样的角度尽管也可能最终得出否定性的结论，但也不会在肯定的情况下丢失各种改善的建议。分析说来，肯定审委会研究审批案件的各种理由，除第一条是出自制度要求的考虑外，其他都是基于实际效用的考虑。就制度要求，我的看法是：（１）审委会研究审批案件是“法定的”，但从改革完善的需要出发，并不妨碍我们对其存废在理论上做“应然性”的；（２）在我国，民主集中制的确有其不容置疑的价值合理性，并在决策问题上具有一般意义上的技术合理性，但是，“集思广益”能简单地等同于“多数人的智慧优于少数人或个人的智慧”；（３）在司法裁判活动中，民主集中制原则并非只有通过审委会研究审件才能体现出来，更重要的是，在保证裁判者公正独立的同时，保证程序过程的透明，落实当事人的诉权，使当事人对裁判结果有意义的参与，等等。

至于实际效用方面的各种理由，我们已经从否定的一方看到完全相反的说法。我的想法是：（１）在抵御“外来压力”、保证案件质量止司法腐败等方面，审委会研究审批案件的做法究竟是具有正效用，还是无效用或负效用，至少目前还没有看到充分的、足以得出的经验证明，而且实际上是否会有这样“一边倒”的经验证明，也值得怀疑；（２）现实存在的制度往往都有其效用，但有效性不等理性。例如，对办案法官的“外来干预”基层有，上面也有，消解或抵御这种“外来干预”的理由也是正当的，但是，审委会研究审批这样一种制度安排，是否符合现代司法的构建和运作原理。是否符合司法独立和公正的要求。不考虑这些，那么我们所做的就不过法院的内部干预替代“外来干预”而已。又如，说法官素质普遍较低、司法腐败令人担忧，因而需要通过审委会研究审批案件来“把关督，这样的思路真让人好有一比：房屋要倒，以木支之；强调了后者的必要，却忘了房屋原本应该牢固。

因此，我认为，审委会“讨论和决定待决案件”的制度，无论在合理性还是有效性上，都不无重新思考的余地。在这里，重要的不是一种简单否定的立场，而是要看到问题的关键在于：对案件的审理和裁判，必须以符合司法构建和运作原理的方式来进行。如果我得确有“重大的或者疑难的案件”是常规的独任审判或合议庭审判所不能胜任或不宜承当的，那么，为什么不顺着审委会研究审批案思路，建立由审委会成员组成的“大合议庭”或“大法庭”、并按照独立、公正、透明、直接的方式来运作呢。

最后，我还是要再次强调，关于审委会“讨论和决定待决案件”的议论，只是一种题域有限的议论，它会影响却无法决定对审委会设整体合理性评价。审委会在制度上依然是法院内部决策和管理的中心，同时也应该“与时俱进”，淡化行政指挥色彩，更多地体现司动和法官职业的特性，体现职业自治、自主管理的精神。当然，这些都是后话了。

载于《人民法院报》。