以行政诉讼调解监督行政自由裁量权行使的方式探析.docx

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以行政诉讼调解监督行政自由裁量权行使的方式探析【裁判要旨】调解活动在民事诉讼领域，发挥着十分重要作用。但行政诉讼能否适用调解，则经历了从明文禁止到有限适用的过程。新《行政诉讼法》明确行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。本案为特种设备监督管理行政处罚案件，此类案件既要充分考虑对特种设备安全生产的行政管理因素，也应兼顾企业合理诉求，鼓励和保护民营企业的创新和发展。从行政争议实质解决的角度出发，本案审理中法官对行政机关基于其自由裁量权所处罚款数额进行了调解。行政调解书的出具既是该类案件中审判形式的创新和探索，又实质性化解了行政相对人与行政机关在现实执法中产生的矛盾；既监督了行政机关依法行政，又保护民营企业的合法权益,做到法律效果和社会效果的有机统一，为今后审理此类案件提供了有益的借鉴。1.行政赔偿案件和行政补偿案件。行政赔偿是行政主体及其行政公务人员违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，由赔偿义务机关予以赔偿的制度。行政补偿是行政机关及其公务员在合法执行国家行政职能的过程中使公民、法人或其他组织的合法权益受到损害，需由国家给与的补偿。行政赔偿案件和行政补偿案件的调解，虽首次在行政诉讼法之中予以明确，但之前,已经体现在一些行政单行法律和最高人民法院的规定中，如1997年《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中就明确，人民法院审理行政赔偿案件在坚持合法、自愿的前提下，可以就赔偿范围、赔偿方式和赔偿数额进行调解。调解成立的，应当制作行政赔偿调解书。2012年修订的《中华人民共和国国家赔偿法》第13条规定，赔偿义务机关作出赔偿决定，可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条规定，征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。这些规定为行政赔偿和行政补偿案件在行政诉讼中的调解提供了实体法基础，肯定了行政机关在行政赔偿案件、行政补偿案件中的裁量权。在发生这两类纠纷案件时，由于行政机关对补偿、救助的方式、额度等方面都具有一定斟酌余地，因而行政双方可以进行协商，在审判中可以在法官的主持下，适用调解解决。2.行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件则比较复杂，包括的案件类型比较广泛。所谓自由裁量,亦称便宜裁量，是指法律规范只规定了原则，授权行政主体在符合立法目的和法原则的前提下，自主采取相应的措施，作出裁断。行政法的精髓在于裁量，自由裁量权是国家赋予行政机关行使行政权力的一项核心权力，司法实践中，大多数行政行为都有自由裁量权的行使，比如行政指导、行政合同、行政复议等。涉及这类案件中，因自由裁量权的存在，行政机关对于作出何种具体行政行为有多种选择。自由裁量权的行使既体现了行政机关的灵活性和治理能力，也是一把〃双刃剑〃，在现实中存在权力滥用等风险，容易引发行政争议和〃官民〃矛盾。行政诉讼中对自由裁量权案件进行调解，可以更好的监督行政机关行使行政权力，实质性化解行政争议，与新《行政诉讼法》的立法早旨相契合。（二）行政诉讼中径行调解的规定在可以适用调解的行政案件范围内，从审理过程上划分，可进一步分为需要经过法庭调查辩论后调解的案件和可以不经法庭调查辩论直接进行调解的案件。实践中，哪些案件可以不经当事人举证、质证、法庭调查、辩论而径行调解，也是需要予以明确的。故《行诉法解释》第八十四条规定，人民法院审理行政诉讼法第六十条第一款规定的行政案件，认为法律关系明确、事实清楚，在征得当事人双方同意后，可以径行调解。在行政案件适用有限调解的同时，径行调解程序同样只能在法律明确允许的行政案件中有限适用。本案为行政处罚案件，二审法院经过阅看一审卷宗、接待双方当事人庭前谈话等，认为一审法院查明的事实清楚，经征得双方当事人同意，不经法庭调查辩论等环节进行了径行调解。在迳行调解中，法官的主要任务是为当事人提供好引导、指导、辅助、释明等工作。本案调解中法官一方面经过释法使沪航厂认识到其行为的违法性，并引导沪航厂根据法律规定尽快申请特种设备的检验和审批，及时纠正违法行为；另一方面与行政机关进行沟通，从社会责任和化解纠纷的角度对行政机关进行指导，引导行政双方当事人达成合意，最终双方在法官主持下自愿达成了调解协议。通过径行调解制度解决法律关系较为明确、事实较为清楚的案件，体现了实质性、高效性、经济性化解行政纠纷。（三）行政处罚案件中行政调解的适用行政处罚案件属于比较典型的行政机关行使自由裁量权案件。在行政处罚案件中，行政机关可以在相关实体法规定的罚款幅度内选择自己认为是适当的数额作出罚款规定，这属于行政机关的自由裁量权。本案属于涉及特种设备管理的市场监督类行政处罚案件，市场监管部门在实施行政处罚时，可以根据法律规定，综合考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及当事人主观过错等因素，决定是否给予行政处罚、给予行政处罚的种类和幅度。虽然行政机关的处罚在形式上符合法律、法规规定的范围和幅度，但在行使自由裁量权的过程中，有可能呈现量罚上的不够合理或不够公正,导致被处罚人或利害关系人的权益受损。根据《特种设备安全法》第五条的规定，浦东市监局作为浦东新区特种设备安全监管机关，具有对辖区内特种设备使用、运行等实施监管的职责，其具有对辖区内特种设备进行管理的行政职权。根据《特种设备安全法》第四十条第三款、第八十四条第一项的规定，特种设备应当定期检验，使用未经检验的特种设备的，行政机关责令停止使用并处三万元以上三十万元以下罚款。根据查明事实，沪航厂在2018年3月购入两台叉车，该特种设备上一期检验报告有效期为2014年，至浦东市监局作出处罚时沪航厂仍无证据证明该特种设备依法进行了定期检验。故沪航厂使用两台叉车,且在经责令停止使用后仍然继续使用的行为，明显违反了《特种设备安全法》的规定，浦东市监局在履行正当行政程序后对其进行15万元处罚，符合法律规定的裁量范围。在法院审理过程中，沪航厂认可其确实存在违反法律规定的行为，但提出目前经营困难，且沪航厂在二审审理中已经对两台叉车依法进行相关检验并取得了检验报告，纠正了违法行为。沪航厂希望行政机关和法院能适当减轻企业经济压力，扶持民营企业发展。浦东市监局也同意协调化解，以求实质性化解争议。在双方自愿的基础上，从实质性解决行政争议的角度，法官多次组织双方当事人进行调解，最终达成调解协议，法官对行政机关行使自由裁量权的处罚金额适当进行调解，并运用行政调解书这一新颖的行政文书进行裁判。避免了以往运用变更、撤销的判决方式的机械性，又充分考虑行政相对人的合理诉求，减轻了行政相对人的经济负担，化解官民矛盾，实现行政争议的实质性化解。三、行政诉讼调解制度的展望随着新《行政诉讼法》将解决行政争议列为立法宗旨，行政诉讼调解也成为行政审判领域的一个热点问题。调解能够尊重当事人的意愿，在情、理、法中找到平衡点和结合点，将行政调解的规定引入行政诉讼中，在司法实践中以调解方式结案，实现行政诉讼法律效果和社会效果的统一。但是目前审判中运用行政调解方式结案的案例并不多,现行法律对于调解的程序、原则、基本制度和内容等都无具体规定。法官在适用调解时，几乎全部照搬民事诉讼调解的规定和做法。但是行政争议不同于民事争议的平等主体之间的法律关系，行政诉讼中双方当事人身份地位悬殊,且行政争议事项往往涉及公共利益，故法律规定的缺失使行政诉讼调解仍然处境尴尬。作为一项重要的诉讼调解制度，行政诉讼调解既体现公权权威性和公民自治性，又实质性化解争议，应当有更加详细的法律规定为法官办案提供指引，才能在司法实践中得到更好的运用，发挥其应有的作用。【案情】2018年3月1日上海沪航物流装备厂（以下简称〃沪航厂〃）从上海航福机场设备有限公司处购买两辆叉车用于作业，叉车属于特种设备。同年6月18 0,上海市浦东新区市场监督管理局（以下简称〃浦东市监局〃）执法人员在对其厂区例行检查时发现沪航厂工作人员正在使用两辆叉车进行作业。经检查，叉车检验报告已过期。浦东市监局遂对沪航厂作出《特种设备安全监察指令书》，责令其办理叉车使用登记，并立即停止使用未经定期检验的叉车。后浦东市监局对沪航厂涉嫌使用未经定期检验的特种设备的违法行为予以立案，并再次检查发现，沪航厂仍在使用未经检验的叉车进行作业。浦东市监局向沪航厂告知听证权利，并根据沪航厂申请，两次组织听证。同年12月21日，浦东市监局作出沪监管浦处字［2018］第152018011682号行政处罚决定，认定沪航厂于2018年3月1日开始使用两辆叉车开展作业，且未办理使用登记，也未申报检验，并在责令其停止使用的情况下仍继续使用。上述行为违反《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称《特种设备安全法》）第四十条第三款，依据该法第八十四条第一项规定，责令停止违法行为并处罚款人民币15万元。沪航厂不服，向上海市浦东新区人民政府（以下简称〃浦东新区政府〃）提出行政复议申请。浦东新区政府作出维持的复议决定后，沪航厂向法院提起行政诉讼。【审判】一审法院认为，根据《特种设备安全法》第五条的规定，浦东市监局作为特种设备安全监管机关，具有对辖区内特种设备使用、运行实施监管的职责。浦东新区政府作为复议机关，具有受理行政复议申请并依法作出行政复议决定的法定职责。浦东市监局对沪航厂违法使用特种设备的行为进行现场调查核实，并就拟处决定进行了听证，行政程序合法。浦东新区政府行政复议程序合法。根据《特种设备安全法》第四十条第三款、第八十四条第一项的规定，特种设备应当定期检验，使用未经检验的特种设备的,行政机关责令停止使用并处三万元以上三十万元以下罚款。本案中，沪航厂在2018年3月购入两台叉车，其特种设备上一期检验报告有效期为2014年，至浦东市监局作出处罚时沪航厂仍无证据证明系争特种设备依法进行了定期检验。故在此期间沪航厂使用两台叉车，且在行政机关已经作出责令停止使用决定后仍然继续使用的行为，明显违反了《特种设备安全法》的规定。至于沪航厂认为其对两台叉车进行改造，属于试验性使用的主张。一审法院认为，在调查及第一次听证过程中沪航厂并未提出该项主张，其在诉讼中出示的质量检查表等证据也不能与两台涉案叉车相对应。因此，沪航厂认为被诉行政处罚决定及行政复议决定违法，缺乏事实根据和法律依据，遂判决驳回沪航厂的诉讼请求。沪航厂不服，提起上诉。二审法院在审理过程中，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条之规定，从行政争议实质解决与保护企业合法权益、重视其合理诉求、监督依法行政相结合的角度,对行政机关基于其自由裁量权所处罚款数额进行了调解。在调解过程中，沪航厂表示已认识到使用未经检验的特种设备行为的违法性，愿意接受行政处罚，但企业目前经营困难，希望行政机关降低罚款数额。浦东市监局在沪航厂接受行政处罚的基础上，考虑企业目前经营状况，从优化营商环境，支持企业经营角度，同意在法定罚款幅度内适当调整罚款数额。经二审法院主持调解，各方当事人就处罚数额等自愿达成协议。【评析】一、行政诉讼调解制度的嫂变诉讼中的调解，是指在法院主持下，诉讼当事人就争议的实体权利和义务自愿协商、互谅互让、达成协议的活动。调解不同于裁判，是一种较为宽和的纠纷解决方式。调解活动在民事诉讼领域，发挥着十分重要作用。民事诉讼法及其司法解释中有大量关于调解制度的规定。行政诉讼法脱胎于民事诉讼法，民事诉讼法及其司法解释的很多程序性规定都可以适用于行政诉讼程序。但是并不是所有的规定都可以适用于行政诉讼。尤其是行政诉讼能否适用调解，经历了从明文禁止到有限适用的过程。1.从明文禁止到推行鼓励行政诉讼法设立之初，强调行政诉讼不适用调解制度,原《行政诉讼法》第50条明确规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。明令禁止行政案件调解，主要理由包括：1.行政机关的行政权力是法律赋予的国家公权，行政机关一般不得自行处分；2.行政行为要么合法要么违法，合法的予以维持，违法的予以撤销，没有调解的必要；3.行政诉讼实施调解可能会损害行政相对人的利益，或者损害国家、公共利益。行政诉讼调解政策的变化出现在2006年。2006年9月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》。2006年10月，十六届六中全会也将和谐社会作为奋斗目标。同年10月25日，最高人民法院召开〃加强行政审判工作、妥善处理行政争议〃电视电话会议，强调对群众性行政争议要〃尽可能通过协调方式加以解决"，后又下发《关于妥善处理群体性行政案件的通知》，提出参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解。2007年12月17日，最高人民法院通过了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，该司法解释普遍被理论界和司法实务部门认为是默认调解存在并试图加以规范的一个正式规定。2010年6月，最高人民法院下发《关于进一步贯彻’’调解优先、调判结合〃工作原则的若干意见》，其中指出要着力做好行政案件协调工作。在依法维护和监督行政机关依法行使行政职权的同时，要针对不同案件特点，通过积极有效的协调、和解，妥善化解行政争议。2.行政诉讼实践中对调解的变通虽然原《行政诉讼法》规定行政诉讼不适用调解，但是实践中为解决行政争议，存在一些调解的变通做法，比如当事人以案外和解方式解决争议的现象大量存在，法院审理的大部分撤诉结案的行政案件，即是因为行政相对人与行政机关就相关争议在案外达成了和解，行政相对人没有继续诉讼的必要，故向法院申请撤诉。再比如法官在行政案件审理过程中建议被告改变其具体行政行为，在此基础上对原告做说服工作以取得原告对行政机关的谅解，最终促成双方当事人和解的处理方式。虽没有以法院出具调解书的方式结案，但实际是对行政诉讼调解的变通。但案外和解由于未经法院确认，存在没有法律保障的风险。原告向法院撤诉后，如行政机关未兑现之前的承诺,则可能存在争议解决的现实僵局。由于原告撤诉后就同一行政事项不能再行起诉，因此，一旦行政机关不兑现之前的承诺，原告的权益就无法得到保障，行政争议不仅得不到实质性的化解，甚至激化矛盾。3.行政诉讼调解制度的确立〃律者，所以定分止争也。〃新《行政诉讼法》第一次将解决行政争议作为立法目的，强调了新时代下行政司法的解纷功能、实质性化解行政争议的重要性。将解决行政争议列为立法宗旨，赋予了行政诉讼在国家治理体系中更加重要的职责使命，进一步强化了行政诉讼定纷止争的职能，从立法宗旨上对行政诉讼调解给予肯定和支持。化解争议是司法应当承担的社会责任，法院在行使行政审判权解决纠纷的过程中，并不是要绝对的保护行政相对人，打压行政机关，也不是要维护行政机关，而是在尊重行政权行使的前提下，解决行政机关和行政相对人之间的纠纷,实质解决社会纠纷、平复社会矛盾、理顺社会关系，这也是司法责任的必然要求。由于行政诉讼实践中对于行政调解的迫切需求，与其让变相的和解游离于法律规定之外,不如将行政调解制度纳入法律规定之中，从制度上对行政调解予以规制，确认行政诉讼中协调化解的法律效力。于是，新《行政诉讼法》打破传统理论，在行政诉讼中建立调解制度，从法律上对其进行规范，正式将调解制度〃植入"行政诉讼。明确行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解，行政调解在行政诉讼中实现了从明文禁止到有限适用。从法理学角度，行政赔偿案件、行政补偿案件、行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件这三类案件的共同点是本身具有裁量因素或者裁量余地，行政机关都有一定的裁量权。行政机关在法律允许范围内具有适度自主收放的权力空间，为调解提供了法理基础。法院在行政机关的裁量权范围内进行调解，允许行政主体改变其不够合理或者不属最合理的行政行为，使其行政更趋于科学、合理，符合行政法治的根本目的。从司法实践的经验来看，行政诉讼中存在大量的和解案件，由于对于行政诉讼中的原告方来讲，提起诉讼实际是寻求救济的一种手段，其最终的目的是为了通过法律途径实际获取救济，而采取调解方式解决争端，可以避免矛盾激化，又可以得到救济，有利于行政争议的实质性化解。从节约司法资源的角度，行政诉讼调解制度充分体现了诉讼经济。所谓诉讼经济就是如何在行政诉讼过程中尽量减少人力、物力和时间的耗费，以最低的行政诉讼成本取得最大的法律效益，实现行政诉讼目的，它是对行政诉讼活动的一种经济考量。新《行政诉讼法》突破了行政诉讼不适用调解的壁垒，将调解在行政诉讼法中加以固定，可以说顺应了新时代能动司法的要求，体现了行政司法的发展,也解决了调解这一重要手段在行政诉讼中的法律缺失。在行政诉讼调解中，法官可以并应充分发挥个人的积极性和智慧，通过调解这一替代纠纷解决方法，有效解决社会各种复杂纠纷和案件，努力做到〃案结事了〃，方能实现司法的政治效果、社会效果和法律效果的统一。二、行政诉讼调解的实践分析（一）行政诉讼的有限调解新《行政诉讼法》对于行政诉讼调解的规定实际是有限调解，即并非所有的行政案件都适用调解。有限调解规定的意义在于既节约司法资源、有的放矢的展开调解，又不妨碍正常诉讼程序的进行。有限调解要求法官在案件审理中并非对所有类型行政案件一概适用调解，将调解作为行政诉讼的原则，而是有所侧重、有所选择的进行调解，对于属于可调解的情形才能进行调解。这样既能发挥调解制度在诉讼中的的积极作用，也符合节约司法资源、高效处理行政纠纷的目的。